<<
>>

2.4.2. Экономический механизм российского федерализма


-¦• Основные социально-экономические задачи развития федерализма. Экономический механизм российского федерализма, так же как и все атрибуты этой.формы государственности, находится в стадии становления, поэтому важно в первую очередь выяснить его специфическую роль в укреплении интеграционных начал социально-экономического развития страны.
Не существует, и не может существовать органического совпадения интересов регионального развития и общегосударственных интересов.
Здесь всегда имеются противоречия: характер этих противоречий может меняться в соответствии с конкретными условиями того или иного этапа исторического развития страны.
Основной функцией экономического механизма федеративных отношений является разрешение этих противоречий с целью достиже-

ния социально-экономической интеграции между субъектами федерации. Становление российского федерализма и соответственно всех его институтов, включая экономический механизм, по времени совпало с кардинальным разрушением не только старой государственности, но и всего хозяйственного механизма ранее существовавшей экономической системы (монопольно-государственной, планово-нормативной, дефицитной), которая недостаточно эффективно, с большими перебоями, но все-таки обеспечивала условия жизнедеятельности для всего населения всех регионов большой страны.
Проблема создания экономического механизма российского фе-дерапизма?(еслй не брать сугубо практические вопросы, касающиеся взаимоотношений федерального центра и субъектов федерации в области бюджетно-налоговой политики), как ни странно, часто рассматривается в контексте старых политических реалий, когда у центра были большие политические и экономические права. И поэтому во многих документах, касающихся региональной политики; говорится о том, что она должна быть направлена на: выравнивание экономического и социального развития регионов по всем показателям, определяющим уровень жизни населения; формирование эффективных территориальных пропорций, крупных производственных комплексов, создание условий для территориальной системы расселения; преодоление диспропорций в развитии народнохозяйственного комплекса и отдельных отраслей на основе сокращения первичной (сырьевой) сферы экономики в пользу вторичной и последующих сфер (обрабатывающей промышленности, сферы услуг, области интеллектуальной деятельности) и др.; изменение административно-территориального устройства России и ее районирования.
Важные сами по себе, все эти региональные проблемы требуют для своего решения высокого уровня экономического развития страны, больших материальных средств и особых политических условий как в центре, так и на местах.
Однако в настоящее время таких предпосылок нет — ни политических, ни социальных, ни материальных.
Каковы же те новые социологические и социоэкономические условия, которые определяют целевые установки хозяйственного механизма российского федерализма? Их несколько, но все они взаимосвязаны и характеризуют особенности хозяйственного механизма российской экономики после распада СССР.
Во-первых, ломка всех атрибутов советской хозяйственной системы обусловила потерю управляемости экономики, несмотря на принимаемые законы, постановления, утверждаемые программы.

Во-вторых, реализация на практике доктрины экономического детерминизма и саморегулирования экономики означала потерю федеральным центром целеполагающих функций в новой федеративной структуре.
В-третьих, общие заявления о передаче власти из центра на места лишь усиливают дальнейшую социально-экономическую дезинтеграцию экономики России, способствуя возникновению многих центров власти в межрегиональных территориальных образованиях и тем самым обусловливая превращение Российской Федерации в аморфное государство конфедеративного типа.
Между тем экономический механизм российского федерализма должен в современных условиях преследовать одну задачу — учитывая современные политические реалии, всемерно способствовать развитию интеграционных процессов между, субъектами Федерации, создавая реальную '«вертикаль» федеративных отношений. В связи с этим целесообразно определить зависимость между административно-территориальным устройством РСФСР и социально-экономической регионализацией в советский период и их влиянием на специфику складывающегося в настоящее время механизма федеративных отношений.
Начнем с административно-территориального деления. В дореволюционное время и советский период в России, более чем где бы то ни было, оно имело политический характер, формируясь под воздействием государственной воли. Административно-территориальное деление Российской империи было далеко от совершенства и, находясь в резком противоречии с факторами социально-экономического развития, никогда не преследовало целей обеспечения самодостаточности воспроизводства отдельных регионов.
В советский период в основном сохранилось старое административно-территориальное деление, Добавился лишь волюнтаризм в этот процесс, причем также не преследовалась цель создания прочной материальной базы этих административных единиц унитарного (по существу) государства.
Экономический механизм формирующегося российского федерализма, учитывая все особенности политической и социально-экономической регионализации в предшествующие годы, должен начаться с выделения социально-экономической вертикали этой государственной структуры. Причем оно должно осуществляться в условиях незавершенности и политической противоречивости правовой базы российского федерализма.
Главным здесь, конечно, является достижение баланса федеральных и региональных социально-экономических интересов и их оформление в соответствующих законодательных актах. Это предполагает
решение двух основных проблем: во-первых, разграничение властных полномочий в социально-экономической области между федеральным центром и субъектами РФ (а в рамках последних — между региональными и муниципальными органами); во-вторых, обеспечение каждого уровня власти достаточно стабильными материальными и в первую очередь финансовыми ресурсами. Обе проблемы пока еще находятся в процессе решения, и это негативно отражается как на вертикальных, так и на горизонтальных социально-экономических отношениях в Российской Федерации.
«Вертикальные» социально-экономические отношения представлены федеральным (центральным) уровнем власти. Он является институциональной формой защиты интересов большинства населения на всей территории государства. Именно «вертикаль» обеспечивает прежде всего создание внутреннего рынка государства, начиная с организации денежной'системы и кончая обеспечением функционирования комплексов российской энергетики, систем путей сообщения, информатики. Это положение необходимо особо подчеркнуть, поскольку достаточно распространенной является точка зрения о том, что горизонтальные связи между субъектами федерации являются определяющим элементом федеративных структур.
Не случайно в достаточно развитых и сформировавшихся федеративных государствах центральное правительство как властная структура имеет ничуть не меньше прав, нежели субъекты федерации, просто у них разные сферы деятельности.
Функции федерального уровня состоят в создании наиболее благоприятных общих условий для функционирования общенационального (общегосударственного) процесса воспроизводства, что и создает благоприятную среду для эффективного функционирования воспроизводственных комплексов субъектов федерации.
В свою очередь обособление процесса воспроизводства субъектов федерации, формирующего горизонтальные связи, направлено наудОв-летворение широкого спектра материальных потребностей каждого данного региона. Горизонтальные социально-экономические' отношения связаны со всеми формами социально-экономической регионализации общества, и прежде всего с рыночным механизмом И образованием внутреннего рынка страны. Именно он экономически Соединяете единое целое функционирование относительно обособленных региональных комплексов воспроизводства субъектов федерации, одновременно создавая материальную базу для эффективного функционирования трех основных уровней власти (федерального, регионального и муниципального).


В современных условиях формирование социально-экономической «вертикали» и «горизонтали» тормозится правовой неурегулированностью всего комплекса проблем отношений между этими уровнями власти в области собственности и обеспечения каждого из них соответствующими финансовыми ресурсами. Причем в нынешних условиях — при тотальной смене форм собственности — на финансовые аспекты социально-экономических связей всех уровней также в значительной мере влияет трансформация государственной собственности. И именно эта сфера, отражая всю совокупность противоречий нашего времени, фокусируется в антагонизмах правового порядка,' затрудняющих созданиесоответствующей социально-экономической базы российского федерализма.
Например, согласно Закону о собственности государственная собственность выступает сейчас в виде федеральной собственности, собственности республик, входящих в РФ, автономной области, автономных округов, краев и областей. Причем властные структуры каждого уровня РФ независимы как собственники принадлежащего им имущества и не отвечают по обязательствам друг друга.
Они вправе сами определять пути разгосударствления, включая приватизацию. Между тем вся совокупность нормативных актов по приватизации, принятых на федеральном уровне, по существу игнорирует это обстоятельство. Принятое законодательство по приватизации противоречит Закону о собственности в отношении прав не только региональных, но и муниципальных органов власти.
Не соответствует политическому статусу регионов как субъектов федерации с их декларируемыми широкими экономическими правами и полная централизация федеральным правительством законодательных и нормативных актов в области приватизации, в том числе объектов, находящихся в собственности республик. Вмешательство федеральных органов во все вопросы приватизации объектов собственности региональных и муниципальных органов власти противоречит изначальным принципам федерализма и не способствует становлению этих еще во многом политически неустойчивых отношений в Российской Федерации.
Не меньше противоречий в бюджетно-финансовых взаимоотношениях между федеральным правительством и субъектами федерации. Пока еще не распределены права между центром и субъектами РФ в области формирования доходной и расходной частей их бюджетов даже в концептуальном плане, не говоря уже о юридическом оформлении. Не решена проблема рентных и других платежей за ресурсы. Не разработаны подходы к определению нормативов поступлений отхозяйствен-
ного использования всех видов природных ресурсов, находящихся в собственности субъектов РФ. При сокращении централизованного бюджетного финансирования не установлен порядок перераспределения доходов между бюджетами различных уровней в пользу бюджетов субъектов федерации. Четко не разграничены полномочия федерального и регионального уровней власти в области налоговой политики (вопросы введения региональных и местных налогов и уровня их ставок).
Социально-экономические права русскоязычных земель как субъектов федерации значительно ограничены по сравнению с.субъектами РФ, выделенными по национально-региональному признаку (в области установления общих принципов бюджетной системы, налогового обложения, в распоряжении природными ресурсами и собственностью).
Не существует пока еще единообразных критериев предоставления льгот по федеральным налогам и кредитам, а также принципов финансирования из бюджета региональных программ, впрочем, так же, как и выделения субъектам федерации субвенций и дотаций. Не определены объективные основы дифференциации ставок, нормативов отчислений от федеральных налогов в региональные.бюджеты. В рамках финансового года отсутствуют нормативные акты по процедуре согласования текущей взаимосвязи федерального и территориальных бюджетов и т.п. Из всего этого можно сделать вывод, что пока даже с формально-юридической стороны не созданы условия для формирования основ экономического механизма российского федерализма.
Однако существуют еще и политические факторы, которые влияют на интегрирующие функции экономического механизма российского федерализма и обусловливают его "специфику по отношению к отдельным группам регионов, играющих в настоящее время разную роль в интеграционных процессах формирующейся российской государственности.
Первая группа — регионы, по своему социокультурному менталитету заинтересованные в создании сильной российской государственности. Это субъекты федерации, охватывающие большую часть населения России и сосредоточенные в четырехугольнике Петербург— Белгород — Новороссийск — Новосибирск (48 субъектов). Они'образуют геополитический и культурно-исторический центр русской Евразии, являясь историческим ядром России, однородным в национально-этническом отношении. Именно сюда, по-видимому, приёдетна жительство большая часть военнослужащих в случае сокращения ВС, а также основная масса русскоязычного населения, продолжающего мигрировать из бывших союзных и российских республик в села и города этих регионов.
Вторая группа — это русскоязычные регионы Сибири и Дальнего Востока. За годы Советской власти в Сибири значительно увеличилось количество русскоязычного населения, для которого этот регион — его исконная «малая родина». Кроме того, во второй половине 80-х годов Сибирь стала одним из наиболее мощных в экономическом отношении регионов России.
Русскоязычные субъекты федерации в Сибири, безусловно, заинтересованы в сохранении сильной российской государственности, защите российских территорий от колонизации сопредельных государств, но при предоставлении значительной политической и экономической самостоятельности. Не случайно сейчас Сибирь лидирует как регион, требующий больше политических и экономических прав, нежели имеет в настоящее время. СибИрь в последние годы инициирует многие политические решения, касающиеся статуса субъектов федерации, которые «резонируют» в других частях России. Именно здесь' возникло «Сибирское соглашение», т.е. ассоциация краев и областей этого региона как межрегиональное объединение.
Третья группа — это районы, выделенные по национально-региональному принципу. Как показывает история, становление новых национально-территориальных образований всегда сопровождается не только ростом национального сознания, но и появлением новых правящих элит, как правило, на первых этапах не имеющих достаточной политической культуры, квалификации, широты мышления. Это обусловливает усиление дезинтегрирующих тенденций. Различия в уровне социально-экономического развития, культурно-религиозных традициях и антиимперский синдром действуют в том же направлении.
Конечно, затем возникает потребность взаимного сотрудничества, прежде всего в социально-экономической области, но в каких формах — вот в чем вопрос. Одно ясно, что степень политической самостоятельности национально-территориальных образований предполагает соответствующую степень ответственности их властных структур, за уровень жизни населения и все социально-экономическое рдзвитие данного субъекта федерации. Поэтому-то и не может действовать существовавший при советской власти принцип выравнивания жизненного уровня, инициируемый и в настоящее время центром.
В каждой из названных групп регионов экономический механизм федеративных отношений должен обрести свою специфику — в государственном регулировании, в организационно-хозяйственной структуре и в системе стимулирования. В каждом из этих рычагов управления народным хозяйством должны быть выделены те аспекты, которые будут способствовать развитию интеграционных процессов между регионами и субъектами федерации.
¦ Главные рычаги экономического механизма федерации. Экономический механизм федеративных отношений включает: государственное регулирование, организационно-хозяйственные формы и систему стимулирования.
Задачей государственного регулирования является установление целей и приоритетов хозяйственного развития субъектов федерации исходя из общенациональных интересов.
Концепция перехода к двухсекторной модели социально-экономического развития, предполагающей равноправие государственных и негосударственных структур, выражает целеполагающие функции государственного регулирования, его протекционистскую направленность, которая должна дать положительный эффект при «наступательных» и «защитных» мерах, охватывающих все секторы экономики и сохраняющих ее структурно-технологическую целостность как основу экономической независимости страны.
Переход к двухсекторной модели развития экономики предполагает особую политику по отношению к природным богатствам и земле. Проблему земли следует решать в свете и геополитических реалий XXI в., когда во всех странах мира будет ощущаться острый недостаток этого бесценного природного блага, и обеспечения национальной безопасности страны, и возможности самообеспечения продовольствием, и с точки зрения решения ряда экологических проблем. (Заметим, что в развитых странах четко прослеживается ориентация на превращение среды обитания в общественную собственность — неразделимую, неакционируемую.)
Двухсекторная модель развития экономики как официальная док-трина развития народного хозяйства страны; предполагая коммерциализацию предприятий государственного сектора, должна обрести соответствующие управленческие структуры и стать основой возрождающейся российской экономики.
Государственное регулирование на базе создания Двухсекторной экономики предполагает отбор отраслей, которые должны пока входить в государственный сектор. В первую очередь это часть'предприятий ВПК, образующих «зону» прорыва на мировой рынок новых технологий, которые и определят вектор возможного научно-техничес-кого влияния на экономические связи с новыми независимыми государствами.
В рамках двухсекторной модели функционирования 'народного хозяйства должны сформироваться разные формы протекционистской

политики и выделены отрасли, патронируемые государством, т.е. получающие субсидии или инвестиционную помощь (в первую очередь сельское хозяйство и обслуживающие его отрасли) или пользующиеся тарифной и нетарифной защитой от иностранной конкуренции.
Переход к двухсекторной модели означает и использование социальных индикаторов, которые должны ограничивать дальнейшую социальную поляризацию общества и должны быть связаны с государственным регулированием процесса миграции русскоязычного населения из бывших союзных республик.
Целевые установки стратегического курса государственного регулирования и принципы перехода к двухсекторной модели социально-экономического развития должны стать основой системы федеральных и федерально-региональных программ. Эти программы могут быть важным механизмом реализации экономической стратегии федерального центра (не заменяя системы отраслевого и оперативного управления), образуя «вертикаль» экономического механизма Российской Федерации. Могут использоваться три источника финансирования региональных программ: бюджетные средства, направляемые на осуществление программ, не приносящих рыночных доходов; сочетание федеральных ассигнований с собственными источниками покрытия расходов; самоокупаемость программ.
Естественно, возникает необходимость создания органов, осуществляющих реализацию общегосударственных региональных программ и сформированных из представителей федерального правительства и субъектов Федерации.
Переход к двухсекторной модели социально-экономического развития должен сопровождаться укреплением организационных структур государственного сектора. Необходима глубокая перестройка госсектора, формирование предприятий со смешанным капиталом. Это предполагает ликвидацию системы отраслевых монополий и ориентацию на корпоративную форму организации и многоотраслевые конгломераты, способные вести конкурентную борьбу на рынке.
Инвестиционный процесс в условиях двухсекторной экономики также требует соответствующих организационных форм. Сегодня практически во всех индустриально развитых странах мира крупнейшим инвестором на рынке капиталов является государство, и поэтому крупномасштабные инвестиционные программы, являясь,сферой стратегических государственных интересов, требуют соответствующих управленческих структур. Для управления такими программами уместно создавать инвестиционные консорциумы, где преобладающая доля активов принадлежала бы федеральным властям.
Создание двухсекторной модели социально-экономической структуры ускорит процессы межрегиональной интеграции, организационные формы которой могут иметь технологический, коммерческий и общеэкономический характер.
Технологический тип межрегиональной интеграции возникает главным образом между предприятиями, находящимися в разных регионах. При этом восстанавливаются ранее сложившиеся и образуются новые технологические и научно-производственные связи путем создания трансрегиональных корпораций акционерного типа, особенно там, где имеется пространственное разделение между стадиями производства конечного продукта.
Интеграции межрегиональных связей способствует и развитие коммерческих организаций по созданию инфраструктуры товарных и финансовых рынков. Коммерческие банки все больше становятся центрами социально-экономического развития в регионах России, инициируя создание производственных структур и предприятий сферы обслуживания. Из-за огромных размеров территории России и дороговизны транспортных перевозок более перспективной является организация промышленных региональных конгломератов с включением в них сельскохозяйственных предприятий и обязательным участием банковских структур, т.е. создание финансово-промышленных групп. Их роль будет возрастать и в связи с тем, что они могут способствовать развитию торгово-экономических связей со странами ближнего зарубежья и Восточной Европы через создание платежной системы, отвечающей взаимным интересам, с использованием национальных валют как на двусторонней, так и на многосторонней основе.
Большое значение приобретает и деятельность негосударственных ассоциаций, способствующая общеэкономической консолидации хозяйственных связей в масштабе страны.
Двухсекторная модель создания внутреннего рынка страны предполагает включение в этот процесс материального стимулирования как системы мер, направленных на соединение платежеспособного спроса (производственного и непроизводственного) с предложением отечественными производителями (всех форм собственности) товаров и услуг. Для этого необходимы:
ориентация на формирование массовой покупательной способности всех слоев населения, которая только и может создать стимулы к развитию внутреннего рынка. Достижение этой цеди возможно лишь при сглаживании различий в материальном положении немногочисленного слоя сверхбогатых людей и большинства насе-

ления, лишенного нормальных заработков и доходов, за счет использования перераспределительных функций финансово-налоговой системы;
уменьшение налогов с доходов, получаемых от трудовой и инвестиционной деятельности, и увеличение их с имущества, с природных богатств, со сделок с недвижимостью и ценными бумагами, с производств, загрязняющих окружающую среду; введение прогрессивного налога на сверхвысокие прибыли и доходы, акцизов на предметы роскоши и использование этих средств для увеличения доходов наименее обеспеченных слоев населения;
создание механизма социальных гарантий и социальной защиты на основе использования системы переговоров "как формы социального партнерства. С его помощью следует решать проблемы уровня оплаты труда, безработицы, финансово-кредитного климата региона (налоги, тарифы, залоги, кредиты, займы). Он должен включать в себя три звена: нижнее, формирующее социальные требования коллектива к предпринимателю; среднее, регулирующее соглашения между региональным союзом товаропроизводителей и региональными профсоюзными объединениями; верхнее, согласующее позиции экономических структур региона с администрацией (если администрация и региональные власти не в состоянии выработать компромиссное решение, то его рассмотрение передается на более высокий уровень власти);
разработка системы мер, препятствующих сокращению потребительского спроса из-за роста массовой безработицы. Это предполагает: реализацию программы общественных работ с ориентацией на создание современной коммуникационной; экологической и социальной структуры, а также организацию федеральных и территориальных фондов занятости или фонда субвенций для регионов с экстремальной ситуацией; введение контрактов, стимулирующих занятость на временных условиях, с уменьшением взносов на социальное страхование; временное перераспределение государственных заказов в регионы с высоким уровнем безработицы и поддержка предприятий, обеспечивающих занятость в отдельных регионах.
Весьма важной является проблема государственного вмешательства в формирование спроса на продукцию производственного назначения путем создания кооперации между государственными и негосударственными структурами. Это предполагает прямое и косвенное участие государства в инвестициях (наряду с частным бизнесом) в инфраструктуру — в энергетику, в транспорт, в связь, в фундаментальную науку, в экологию, а также в развитие новых отраслей, которые будут способствовать повышению конкурентоспособности отечественных производителей на мировом рынке. Для поддержки и последующего расширения совокупного спроса на товары и услуги требуется также
предоставление целевых субсидий и инвестиций в производства, необходимые для восстановления хозяйственных связей между регионами, и участие в формировании региональных инвестиционных программ. Для стимулирования деловой активности отечественных производителей требуется и разработка гибкой таможенной политики, направленной на защиту национальной промышленности от конкуренции с иностранными производителями, на привлечение иностранных капитальных вложений (с учетом относительно дешевой рабочей силы и материально-технических ресурсов) в те сферы, которые отвечают национальным интересам страны. Ни в коем случае нельзя допускать перемещения в Россию «грязных» технологий, создающих угрозу экологической безопасности страны.
<< | >>
Источник: Л.И. Абалкин. Курс переходной экономики. 1997

Еще по теме 2.4.2. Экономический механизм российского федерализма:

  1. 2.4.2. Экономический механизм российского федерализма
  2. 2.2. Сущность финансово-бюджетного федерализма
  3. 2. Кооперативная модель бюд-жетного федерализма.
  4. Бюджетный федерализм (межбюджетные отношения)
  5. 3.1. Межбюджетные отношения и бюджетный федерализм
  6. 1. Децентрализованная модель бюджетного федерализма.
  7. 2.4.1. Развитие федерализма в России
  8. 2.4.1. Развитие федерализма в России
  9. ФИСКАЛЬНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ
  10. Глава 35. Экономическая система и механизм ее самодвижения
  11. 5. Механизм самодвижения экономической системы
  12. 5.2. МЕХАНИЗМ ГОСПОДСТВА И ПРЕДЕЛ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ МОНОПОЛИЙ
  13. 1.8 Российская экономическая школа и ее специфика
  14. Раздел 4. Экономическая безопасность Российской Федерации
  15. Глава 16. Рынок ценных бумаг, экономическая роль, механизмы