5.2.2. Формирование налогообложения в России

Новая налоговая система России, сформированная с 1992 г., характеризуется преобладанием фискальной функции при малом значе-нии или при полном игнорировании других функций. В наибольшей мере эта особенность налогообложения проявляется в том, что гораздо большую роль в налоговых поступлениях по сравнению с ведущими странами Запада играют изъятия из прибыли предпринимателей (— налоговых поступлений), и в том, что косвенные налоги, составляют 55—60% всех налоговых поступлений.

Во-первых, это крайняя завышенность налога на прибыль, составляющего до 2/3 всех налоговых изъятий из прибыли. Формально ставка налога на прибыль в России умеренна: 35% — для предприятий и 43% — для банков и кредитных учреждений. На самом же деле реальная ставка заметно выше за счет жестких ограничений при формировании издержек производства, используемых для последующего определения налогооблагаемой прибыли.

В развитых странах Запада разрешено включать в издержки производства все статьи подобных .расходов; ограничения установлены только на включение в издержки чрезмерных представительских расходов. В России же подобные ограничения гораздо шире; например, в издержки производства не разрешается включать большую часть процентных платежей за кредиты, которые весьма высоки, проигрыш на разнице в валютных курсах и др.; в России крайне низки амортизационные издержки. По нашим оценкам, ставка налога на прибыль в России в случае ее определения в соответствии с международными стандартами оказывается равной не 35, а примерно 64 %.

Во-вторых, в 1992—1995 гг. из прибыли оплачивался налог на сверхнормативную зарплату (35% от средней зарплаты свыше достаточно низкого ее минимума).

В-третьих, в России по сравнению с западными странами более ограниченно используются налоговые льготы функционального харак-тера.

В-четвертых, одновременно с налогом на прибыль предприятие на федеральном, региональном и местном уровнях облагается и други-ми налогами, которые покрываются из его прибыли. Наиболее значимы из них налоги на имущество и за пользование недрами и природны-ми ресурсами.

Поэтому фактически в государственный бюджет изымается 80—90% общей прибыли предприятий России, а во многих случаях и свыше 100%. Подобное налогообложение прибыли действует разрушительно на производственные стимулы. К тому же существует крайняя нестабильность в налогообложении прибыли; изменения происходят два—три раза в квартал.

Из косвенных налогов решающую роль в России играет налог на добавленную стоимость (НДС). Вместе с некоторыми другими налога-ми на потребление (налогом на дорожные фонды и транспортным налогом) он формирует более — налоговых поступлений, что превышает и аналогичную долю в странах ЕС (17—18%) и тем более в западных странах с меньшей ролью косвенных налогов.

Современные ставки НДС в России (10% — на продовольствие и 20% — на остальные товары и услуги) выше, чем в преобладающем числе стран ЕС. Отметим, что ставка НДС свыше 20% (например, 25%) в этих странах распространяется обычно на предметы роскоши. Тем более ставки НДС в России превышают ставки аналогичных или родственных налогов в других развитых странах (вроде налога на продажи в США, ставки которого ранжируются от 3 до 8,35% в различных штатах, или НДС в Японии со ставкой 3%).

Кроме того, НДС в России имеет специфическое отличие, вытекающее из его чисто фискальной сущности: он распространяется на мно-гие денежные сделки и операции, которые в западных странах не являются объектом обложения (пени, штрафы, ряд банковских операций, значительная часть оборота внутри крупных компаний и др.).

Роль акцизов и таможенных пошлин в России относительно низка. Применительно к акцизам это объясняется не их низкими ставками, а отменой государственной монополии на торговлю и распределение алкогольной и табачной продукции, что резко уменьшило этот канал поступления акцизов.1 Что касается таможенных пошлин, то они в 1992—1994 гг. составляли около 10 % всех налоговых поступлений. Однако в 1996 г. эта доля снизилась до нескольких процентов в результате уступок МВФ — отмены важных экспортных и снижения импортных пошлин.

Такой специфический косвенный налог, как взносы на социальное страхование, в России, в отличие от преобладающего большинства западных стран взимается, практически только с предприятий (в размере 40% от их фонда зарплаты) и составляет около — всех налоговых поступлений (взносы на социальное страхование рабочих и служащих формируются за счет 1% отчислений от их зарплаты и составляют менее 0,5% налоговых поступлений).

Кроме того, исполнительная власть в России постоянно стремится использовать средства, формируемые за счет соответствующих на-логовых взносов, не по их целевому назначению. Именно с этой целью намечено ликвидировать так называемые внебюджетные социальные фонды, в которые направлялись взносы на социальное страхование, а социальные налоги включаются в федеральную бюджетную систему (что еще более увеличивает возможности исполнительной власти распоряжаться этими налогами).

Невелика в России доля подоходного налога с населения (7—8%). Она заметно ниже, чем у всех стран с развитой рыночной экономикой,

1 В конце 1996 г. винно-водочная монополия в определенной форме была восстановлена, но она подрывается широкой продажей контрабандных и фальсифици-рованных алкогольных напитков.

несмотря на переход от пропорционального к прогрессивному обложению доходов населения.

Специфика системы налогообложения в России объясняется ее уникальной экономической ситуацией. Налоговая система западных стран формировалась и функционирует в условиях нормального экономического развития. Налоговая же система России несет на себе от-печаток глубокого экономического кризиса, сочетающего огромный спад производства и высокую инфляцию (хотя и постепенно замедляющуюся, в том числе и под воздействием не предусмотренных никакой теорией мер: массовых неплатежей, в том числе задержки выплаты зарплаты, пенсий).

Все обостряющейся проблемой становится недобор налогов, что, в частности, выражается в падении их доли в постоянно сокращающемся валовом национальном продукте (с почти 50% в 1992 г. до 25—27% в 1996 г.). Отрицательные финансово-экономические последствия по-добного процесса очевидны. Фискальный крен, а не только несовершенство налоговых служб вызывает огромные масштабы укрытия до-ходов от налогов (в несколько раз выше аналогичных показателей Запада).

В России как федеративном государстве распределение налоговых поступлений по различным бюджетным уровням причудливо сочетает все указанные выше для западных стран подхода и характеризуется при этом изменчивостью и неопределенностью. Налоговые поступления делятся примерно поровну между федеральным уровнем (без социальных налогов) и уровнем субъектов Федерации (с тенденцией к увеличению доли последних) при явном преобладании косвенных налогов на федеральном уровне и прямых налогов на уровне субъектов Феде-рации.

В принципе распределение по бюджетным уровням базируется на сочетании долевого участия всех уровней в основных налоговых по-ступлениях и субсидировании нижестоящих уровней вышестоящими (особенно со стороны федерального уровня). На практике указанное распределение стало объектом острой борьбы, проявляющейся, в частности, в стремлении ограничить власть центра в определении долей участия в налоговых поступлениях, в выбивании заметных льгот для одних субъектов Федерации за счет других, в неудовлетворительном финансировании социальных и иных нужд многих субъектов Федера-

ции со стороны центра при распределении им трансфертов.

" Направления налоговой реформы. С 1996 г. в России началась вторая стадия налдговой реформы, связанная с подготовкой и принятием законодательными органами налогового кодекса. В этом процессе четко прослеживаются две принципиально противоположные тенденции. Одна тенденция — добиться хотя бы частичного усиления производственно-стимулирующей и социальной функций. К сожалению, в рамках этой тенденции удалось осуществить лишь одну серьезную меру — с 1 января 1996 г. отменен налог на сверхнормативную зарпла-ту. Это снизило собственно налог на прибыль примерно на 20% и уменьшило во всех налоговых поступлениях долю налоговых изъятий из прибыли примерно до 28%; еще большее падение с 1996 г. этой доли связано с резким увеличением числа убыточных предприятий.

Вторая тенденция, явно преобладающая, — использовать налоговые реформы для того, чтобы еще более усилить фискальную функ-цию налоговой системы, прежде всего посредством введения новых и увеличения прежних прямых и косвенных налогов и на население и на предпринимателей, а также отмены всех или большинства налоговых льгот, включая и те, которые носят характер, стимулирующий производство, или социальный. Одновременно резко ужесточаются меры сбора налогов. При этом социальная функция налогообложения еще более уменьшается, а меры по усилению роли налогов в стимулировании производства ничтожно малы.

Из фискально-налоговых предложений, выдвинутых правительственными органами в последнее время, поддержку получили немно-гие. Среди них увеличение акцизов с помощью восстановления государственной монополии на производство и распределение алкоголь-ной и табачной продукции, упорядочение налогов на собственность и некоторые другие.

Продолжение и усиление фискального крена в налогообложении выглядит как тупиковый путь, поскольку он не ведет к устранению основной причины налогового кризиса в стране — непрерывного сужения налоговой базы из-за продолжающегося спада производства и увеличения числа убыточных предприятий, что в свою очередь вызывается жестким монетаристским курсом федерального правительства.

Международный опыт свидетельствует о малой результативности подобного пути.

Политика финансовой стабилизации и налоговая политика имеют шансы на успех только при использовании их в качестве средства стимулирования производства, а не как средства постоянного его сокращения.

В краткосрочной перспективе наиболее насущными представляются следующие изменения налоговой системы.

По всем налогам необходимо:

¦ стабилизировать определение и порядок исчисления налоговых баз, не допускать их изменения в течение налогового года (а желатель-но и более длительный период) и с обратной силой;

¦ отказаться от предоставления индивидуальных налоговых льгот;

¦ отказаться от практики предоставления индивидуальных налоговых отсрочек одновременно с упорядочением объема и процедуры на-ложения штрафных санкций и пени за налоговые нарушения;

¦ отказаться на федеральном уровне от эмиссии денежных суррогатов.

По НДС необходимо:

¦ вернуться к первоначальному варианту определения объекта налогообложения, установленному в законе РФ «О налоге на добавлен-ную стоимость» в редакции от 6 декабря 1991 г., подводящего под данный налог действительно только стоимость, добавляемую обработкой;

¦ отменить обложение НДС авансовых платежей;

¦ отменить фактические авансовые платежи по НДС без всяких дополнительных специальных условий.

По налогу на прибыль необходимо:

¦ отменить авансовые платежи;

¦ перейти к режиму формирования себестоимости (издержек), отражающей все фактически произведенные расходы хозяйствующих субъектов и понесенные ими убытки;

¦ унифицировать порядок налогообложения различных категорий доходов по корпоративным ценным бумагам;

¦ не допускать замены заявительного общего порядка предостав ления льгот на индивидуальный разрешительный порядок (в частнос ти, замены общей льготы по капитальным вложениям в рамках налога на прибыль на разрешительный налоговый кредит).

По подоходному налогу с физических лиц целесообразно:

¦ отменить льготное налогообложение доходов от денежного капитала, подведя их под общий режим налогообложения и действующие ставки;

¦ привести в соответствие не облагаемый налогом минимум доходов с суммой прожиточного минимума;

¦ упростить форму налоговой декларации о доходах населения, в том числе допустить возможность предоставления единой декларации о доходах на семью в целом, а не на каждого из ее работающих членов;

¦ упростить прогрессивную систему подоходного налога, сократив число налоговых ставок и заметно увеличив минимально облагаемую (по 12%) сумму дохода, что разгрузит налоговые органы от излишней и малопродуктивной работы по сбору налога с мало- и среднеобеспеченных слоев населения и позволит им сосредоточиться на работе по сбору налогов с юридических лиц и богатых слоев населения;

¦ следует также ввести законодательный запрет на использование местными органами власти в качестве базы налогообложения объема реализации при уплате налога за счет чистой прибыли и обеспечить реальную отмену этой категории действующих налогов.

В России необходима разработка долгосрочной бюджетной стратегии, определяющей принципиальную позицию в отношении объема государственного сектора, и в частности долю ВВП, перераспределяемую через бюджетную систему; политику государственного долга; принципы построения и масштабы финансовых взаимоотношений федеративного центра и субъектов Федерации и др. Налоговая политика должна формироваться в рамках такой бюджетнрй стратегии как неотъемлемая ее часть и должна быть закреплена в налоговом кодексе.