<<
>>

5.1.2. Проблемы совершенствования аккумуляции и использования государственных финансовых ресурсов

Реорганизация экономической жизни, изменение взаимодействия сектора государственного управления и государственных финансов с другими секторами экономики влечет за собой изменения в характере финансовых операций и требует адекватной концептуальной основы для их систематизации и формирования бюджетов и внебюджетных фондов всех уровней управления.

Это необходимо для планирования, учета исполнения и анализа множества финансовых операций, осуществляемых органами государственного управления, и оценки воздейст-вия государственных финансов на экономику страны, состояние финансов и платежный баланс. В качестве такой основы, обеспечивающей решение наиболее широкого круга задач при рассмотрении государственных финансов, могут быть использованы характеристики потоков денежных средств, поступающих в органы государственного управления и выходящих из них. На этой основе все финансовые операции можно объединить в однородные группы по следующим критериям: поступления или платежи; возвратные или невозвратные; возмездные или безвозмездные; текущие или капитальные; финансовые активы или обязательства, приобретаемые в целях проведения государственной политики или для управления ликвидностью.

С учетом этих критериев государственные финансы могут быть представлены в виде следующей схемы:

1. Доходы и полученные официальные трансферты

1.1. Доходы

1.1.1. Текущие доходы

1.1.1.1. Налоговые поступления

1.1.1.2. Неналоговые поступления

1.1.2. Доходы от операций с капиталом

1.2. Полученные официальные трансферты

1.2.1. Текущие

1.2.2. Капитальные

2. Расходы и чистое кредитование (кредитование минус погашение)

2.1. Расходы

2.1.1. Текущие

2.1.2. Капитальные

2.2. Чистое кредитование

2.2.1. Валовое кредитование других секторов

2.2.2. Погашение кредитов, предоставленных другим

секторам

3. Дефицит или превышение доходов над расходами (1-2)

4. Финансирование дефицита (4.2 - 4.1 + 4.4 - 4.3 + 4.5)

4.1. Финансовые активы, приобретенные государством в целях управления ликвидностью

4.2. Поступления от продажи финансовых активов, приобретенных государством с целью управления ликвидностью

4.3. Платежи по обязательствам сектора государственного управления (погашение долгов государством)

4.4. Принятие обязательств сектором государственного управления (государственное заимствование)

4.5. Изменение остатков наличных денежных средств (денежной массы и депозитов)

5. Государственный долг

По такой схеме могут строиться классификаторы государствен ных финансов для всех уровней и всех подсекторов государственного управления. х

Бюджетные классификации Российской Федерации утверждены Государственной Думой 7.06.96.

По сравнению с классификациями, действовавшими ранее, в них внесен ряд изменений в соответствии с международными стандартами, отраженными в рекомендациях Международного валютного фонда. Однако по ряду причин (незавершенность институциональных преобразований, неразвитость инфра-

структуры, медленный переход бухгалтерского учета на международные стандарты и др.) обеспечить полное соответствие общепринятым в мировой практике нормам еще не удалось.

Доходные операции создают основу для удовлетворения потребностей в расходах и предоставлении государственных кредитов за счет имеющихся ресурсов без привлечения заемных средств или средств, накопленных за предыдущие периоды. В условиях перехода к рыночной экономике, когда механизмы прямого контроля ликвидированы, на поступление доходов существенное влияние оказывают такие плохо поддающиеся прогнозированию факторы, как инфляция, изменения валютного курса, спад производства, крупные масштабы взаимных неплатежей, укрытие доходов от налогообложения и др.

В 1996 г. сумма фактически полученных доходов составила лишь 81%> от, предусмотренных по утвержденному федеральному бюджету, примерно на таком же уровне исполнены доходы консолидированного (объединенного) бюджета — федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации. Для нормализации ситуации с доходами необходимы разработка и реализация мер по ряду направлений.

Поступления в государственный сектор охватывают доходы и полученные официальные трансферты федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и муниципальных (местных) органов власти, а также доходы внебюджетных фондов. Центральное место при этом занимают бюджеты.

Основным инструментом формирования доходов являются пологи — принудительное отчуждение средств у всех секторов экономики. В 1996 г. налоговые доходы составили 78% всех поступлений в федеральный бюджет и около 85% поступлений консолидированного бюд-жета Федерации и ее субъектов. Наибольшая доля в 1996 г. приходилась на НДС — 35%, налог на прибыль дал 18%, подоходный налог на физических лиц — 11% и акцизы — 6% поступлений.

Общий объем поступлений доходов, предусматриваемый при утверждении бюджета, в последние годы не обеспечивает потребностей в расходах, в связи с чем он сводится с дефицитом.

Положение усугубляется невыполнением бюджетных проектировок. В 1996 г. сумма недоимок в консолидированный бюджет составила 119 трлн р., или 20% к объему поступлений по утвержденному бюджету, в основном в связи с плохой собираемостью налогов.

Низкий уровень поступлений в систему государственных финансов обусловлен прежде всего кризисным состоянием экономики и свя-занным с ним резким сужением налоговой базы. Соответственно основным фактором увеличения доходов является оживление произвол-

ства и формирование ситуации экономического роста. Вместе с тем в системе государственных финансов предстоит решить ряд специфических проблем:

осуществить налоговую реформу, обеспечивающую долгосрочную поддержку производства, содействие инвестициям и экономическому росту;

осуществить меры по формированию цивилизованного институ-

та налогоплательщиков с использованием, в частности, информационных систем с данными о налогоплательщиках в целях кон-троля за их доходами;

укрепить налоговую дисциплину;

реализовать принципы бюджетного федерализма;

сформировать муниципальные налоговые системы.

Основная проблема налогообложения заключается в том; чтобы удовлетворить финансовые потребности государства и одновременно обеспечить заинтересованность в развитии производства и реализации продукции и услуг. Система налоговых ставок должна быть построена таким образом, чтобы стимулировать воспроизводственные процессы, обновление производства, создание новых рабочих мест, нацеливать на структурные изменения. К сожалению, в России налоговая нагрузка в последние годы превышает допустимый уровень и в сочетании с общим кризисом финансово-кредитной системы является фактором, ведущим к спаду производства. Стремление к удовлетворению текущих фискальных интересов, закрытию бюджетных дыр преобладает над долгосрочными финансово-экономическими целями.

Нуждаются в уточнении и чисто учетные категории: что следует относить к доходам и как агрегировать их основные группы.

Действующая классификация доходов имеет ряд существенных недостатков. Так, в 1995 г. в категорию доходов были включены целевые внебюджетные фонды, которые в значительной мере базируются на уже вошедших в классификацию доходах.

Целесообразно более четко разграничить налоговые платежи, доходы от собственности и доходы от продаж. Земельная рента, на-пример, являетя доходом от собственности, а не налогом, арендная плата — это доход от продаж (от рыночных услуг), а не от собственности.

Платежи за использование природных ресурсов следует разделить на налоги, доходы от собственности государства, доходы от коммер-ческих продаж, доходы от продажи капитала и трансферты.

Требуется четко разграничить категории налогов. Так, все налоги, поступающие в дорожный фонд, сейчас отнесены к налогам на то-

вары и услуги. Однако налог с владельцев транспортных средств является налогом на имущество.

Не выделены в самостоятельные позиции такие существенные статьи поступлений средств, как полученные официальные трансферты, доходы от реализации государственных запасов, от продажи земли и нематериальных активов.

Внести изменения в классификацию доходов можно было бы при утверждении нового налогового кодекса.

Государственные расходы, включая чистое кредитование, являются затратами, связанными с осуществлением государством своих функций: Расходы складываются в основном из закупок товаров и услуг, оплаты труда государственных служащих, социальных выплат и об-служивания государственного долга. Расходы — это платежи, не подлежащие возврату, не создающие и не погашающие финансовых требований.

К чистому кредитованию относится предоставление ссуд и приобретение акций за вычетом сумм погашенных кредитов и выручки от продажи акций.

Государственные расходы по своему функциональному назначению могут быть объединены в четыре группы:

¦ государственные услуги общего назначения (к ним относятся рас ходы на законодательные и исполнительные органы власти, внешнюю политику, оборону, общественный порядок и безопасность и т.п.);

¦ общественные и социальные услуги (расходы на образование, здравоохранение, социальное страхование и обеспечение, жилищно- коммунальное хозяйство, средства массовой информации, культуру и т.п.);

¦ государственные услуги, связанные с экономической деятельностью (расходы на обеспечение более высокой эффективности хозяйственной деятельности, создание условий экономического роста, целевые программы экономического характера, создание новых рабочих мест и т.п.);

¦ прочие функции (выплаты процентов и расходы, связанные с обслуживанием государственного долга, трансферты общего характера, передаваемые другим государственным органам).

В соответствии с экономическими характеристиками выделяются текущие расходы и капитальные затраты.

К текущим расходам относятся расходы на товары и услуги, выплату заработной платы.взносы в фонды социального страхования, выплаты процентов за пользование заемными средствами, субсидии, другие текущие трансфертные платежи. К капитальным затратам относятся приобретение основного капи-

тала, товаров для создания запасов, а также земли, нематериальных активов и капитальные трансферты.

Для кредитования наиболее существенно подразделение кредитов на предоставленные внутренним и зарубежным заемщикам.

Классификация расходов и чистого кредитования, как и классификация поступлений, нуждается в уточнении.

Согласно российской практике в расходы включается возврат основной суммы внутреннего и внешнего долга, хотя эти операции от-носятся к категории финансирования дефицита государственного бюджета и из категории расходов должны быть исключены. В функцио-нальные расходы бюджета включены расходы целевых бюджетных фондов, которые являются самостоятельными организациями и должны формироваться как по доходам, так и по расходам отдельно от бюджетов. Требуют уточнения и многие другие статьи функциональной классификации расходов.

В связи с ограниченностью средств и невыполнением утвержденного бюджета по их поступлениям, а также в связи с проблемами, воз-никающими при заимствовании средств, фактическое исполнение государственного бюджета России на протяжении ряда лет намного ниже, чем предусматривается бюджетами. В 1996 г. фактические расходы по отношению к предусмотренным федеральным бюджетом составили лишь 79%. Промышленность и строительство получили 53% от заложенного в бюджете, здравоохранение — 58%, культура и искусство — 36%о, Государственный фонд борьбы с преступностью—4%>. Кроме того, предусмотренные средства обесцениваются в результате инфляции. За-щитой от обесценения в принципе может быть индексация статей затрат ( например, зарплаты, пенсий) в меру роста цен. Практическое использование индексации затрудняется общим стремлением государства к уменьшению выплат и ограничению находящейся в обращении денежной массы.

Недостаток средств вынуждает при сокращении расходов решать проблему приоритетности тех или иных направлений расходования средств.

Учитывая, что при утверждении бюджета устанавливаются предельные уровни дефицита, становится неизбежным секвестр (сок-ращение) расходов, т.е. их пропорциональное урезание, кроме специально защищенных. К защищенным статьям относятся обычно зара-ботная плата в бюджетной сфере, пенсии, расходы на медикаменты, дотации животноводству. В этой связи возникает необходимость рег-ламентации секвестирования расходов.

В условиях острой нехватки финансовых ресурсов следует обоснованно определять обеспеченность расходных статей имеющимися

ресурсами, сокращать государственные расходы и обеспечивать эффективность их использования. Для этого необходимо:

¦ распределять государственные заказы и осуществлять государственные закупки только с использованием процедуры открытого кон-курса с публикацией исходных цен и условий;

¦ разработать федеральную инвестиционную программу, увязывающую государственные источники финансирования с негосударствен-ными;

¦ разработать и осуществить программу предоставления льгот, дотаций и дополнительных социальных выплат отдельным категориям граждан, имея в виду более тесную увязку их с уровнем доходов получателей;

¦ решить проблему перекрестных субсидий в отраслях естественных монополий;

¦ принять меры, исключающие нецелевое расходование государственных средств, упорядочив использование бюджетных счетов;

¦ осуществить на основе роста реальных доходов населения реформу жилищно-коммунального хозяйства, предусмотрев поэтапное сокращение субсидий из государственных средств;

¦ прекратить практику бюджетного финансирования путем выдачи гарантий и поручительств по коммерческим кредитам органам госу-дарственной власти и бюджетным организациям.

В связи с приватизацией и развитием частного предпринимательства структура государственных расходов существенно изменилась, прежде всего за счет резкого сокращения расходов на народное хозяйство и, в частности, на централизованные капитальные вложения. В расходах утвержденного федерального бюджета на 1997 г. наиболее значимыми статьями расходов являются расходы на оборону —19,7%, на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства приходится 8,8%>, на промышленность, строительство, сельское хозяйство и транспорт — 13%>, на обслуживание государственного долга — 14,8%о и на финансовую помощь субъектам Федерации и административно-территориальным образованиям — 12%>. Продолжает сохраняться громоздкий государственный аппарат, требующий значительных средств на свое содержание. Вместе с тем явно недостаточны государственные расходы на институциональные преобразования и развитие инфраструктуры рынка, способствующие углублению реформ, ускорению оборачиваемости капитала частных компаний и сокращению их издержек. Недостаточно средств выделяется для выплаты заработной платы государственным служащим, пенсий и других социальных выплат.

<< | >>
Источник: Л.И. Абалкина. Курс переходной экономики. 1997

Еще по теме 5.1.2. Проблемы совершенствования аккумуляции и использования государственных финансовых ресурсов:

  1. 5.1.2. Проблемы совершенствования аккумуляции и использования государственных финансовых ресурсов
  2. 5. Ограниченность ресурсов и проблема их рационального использования
  3. Глава ЭФФЕКТИВНОСТЬ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ РЕСУРСОВ И ПРОБЛЕМА ЭКОНОМИЧЕСКОГО ВЫБОРА
  4. Аккумуляция денежных средств и их использование
  5. Глава 12. Формирование и использование финансовых ресурсов организаций торговли
  6. 4.2. Государственный бюджет как инструмент финансового регулирования. Проблема государственного долга.
  7. §2. СТАТИСТИЧЕСКОЕ ИЗУЧЕНИЕ ИСТОЧНИКОВ ФОРМИРОВАНИЯ И НАПРАВЛЕНИЙ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ФИНАНСОВЫХ РЕСУРСОВ
  8. Вопрос 66. Статистическое изучение источников формирования и направлений использования финансовых ресурсов
  9. 4. Использование и распределение ресурсов фирмой
  10. РАЗДЕЛ 3. РЕЗУЛЬТАТЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ РЕСУРСОВ
  11. 43. Финансовая система и ее роль в государственном регулировании. Государственный бюджет: состав , структура и метод планирования.
  12. 2.1. Собственность: понятие, проблемы эффективного использования
  13. Глава 23. Спрос на ресурсы и их эффективное использование
  14. 5.3. Анализ использования производственных ресурсов
  15. 15.3. Анализ использования материальных ресурсов