5.1.1. Институциональные преобразования в сфере государственных финансов

Преобразование государственных финансов является одним из важнейших направлений экономических реформ в России. Как в условиях планово-распределительной системы, так и в условиях рынка государственные финансы являются инструментом мобилизации средств для проведения государственной политики и оказывают серьезное воздействие на социально-экономическую и внешнеполитическую жизнь страны.

При рассмотрении государственных финансов необходимо иметь в виду, что функция этого

сектора государственного управления отлична от функций других секторов экономики; она заключается в оказании нерыночных услуг населению, обществу в целом и в перераспределении доходов и собственности. Финансирование затрат этого сектора осуществляется за счет налогов и иных обязательных платежей других секторов экономики.

Организация государственных финансов определяетслвидами деятельности, относящимися к сектору государетвенного управления, структур, наделенных монопольным правом на власть на данной территории или в ее частях. Основными институциональными единицами сектора государственного управления являются законодательные и исполнительные органы власти на федеральном, региональном и местном (муниципальном) уровнях,, государственные внебюджетные фонды, посольства, представительства, консульства и другие государственные учреждения за рубежом.

К государственным финансам относятся: федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации, бюджеты местных (муниципальных) органов управления, государственные внебюджетные фонды (Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд занятости населения, Фонд социальной поддержки населения, Фонд обязательного медицинского, страхования) и аналогичные фонды субъектов федерации.

В результате рыночных преобразований основная массаа финан-совых ресурсов в стране перешла из сектора государственного уп-равления под контроль негосударственных структур. Вследствие децентрализации финансовых ресурсов доля финансовых ресурсов, ак-кумулируемых и расходуемых государством, в ВВП резко снизилась. Уменьшились расходы государства на развитие отраслей народного хо-

зяйства, сократились централизованные государственные капитальные вложения и кредиты на эти цели.

Вместе с тем государственные финансы продолжают оставаться инструментом мобилизации средств всех секторов экономики для про-ведения внутренней и внешней государственной политики. Средства, мобилизуемые через государственный бюджет и государственные вне-бюджетные фонды, используются на общегосударственные нужды, которые не могут быть удовлетворены за счет частного предпринимательства.

Изменения в государственном устройстве России, переход значительной части прав и ответственности из центра на места сопровож-дался децентрализацией государственных финансов, перераспределением налоговых поступлений и соответственно расходов в пользу ре-гионов.

Центральное место в системе государственных финансов принадлежит федеральному бюджету и бюджетам других уровней управления. До 1991 г. государственный бюджет России включался в бюджет бывшего СССР, куда входили бюджеты всех республик и территорий страны (включая поселковые и сельские), и утверждался Верховным Советом СССР. В 1991 г. бюджетная система была разделена на три автономных уровня. В процессе реформирования государственных финансов проводился курс на разделение прав и ответственности федерального, регионального и местного (муниципального) уровней управления в получении налогов и осуществлении расходов.

Управление государственными финансами в центре и на местах осуществляется путем утверждения законодательных актов, бюджетов и отчетов об их исполнении, установления и отмены налогов и других видов платежей в бюджет. Оперативное управление осуществляется Правительством, исполнительными органами на местах, государственными финансовыми органами, налоговой службой, казначейством, руководством государственных внебюджетных фондов.

Федеральный бюджет утверждается Государственной Думой, одобряется Советом Федерации и подписывается Президентом, а региональные бюджеты утверждаются законодательными органами субъектов Федерации.

В целях обеспечения финансовой самостоятельности субъектов Федерации при утверждении федерального бюджета законодательно устанавливаются источники формирования их доходов. В законе о бюджете определяются налоги и другие доходы, закрепленные только за федеральным или только за региональными бюджетами, и нормативы распределения средств по доходам, поступающим частично в феде-ральный и частично в региональные бюджеты.

За счет фонда финансовой поддержки оказывается помощь регионам, где доход на душу населения ниже, чем в среднем по России, и не хватает средств для финансирования текущих расходов. При этом в бюджетах регионов не должны предусматриваться неоправданные рас-ходы. Так, фактическое перечисление средств может быть уменьшено, если субъектами Федерации предоставляются дотации, субсидии и льготы сверх установленных федеральными законами. Это вытекает из принципа разделения ответственности — федеральный бюджет не отвечает за финансовые обязательства регионов, не согласованные с ним, включая взятые ими кредиты и выпущенные долговые обязательства с фиксированным сроком погашения.

В результате мер по развитию бюджетного федерализма в общем объеме доходов федерального бюджета и бюджетов субъектов Федера-ции доля центра снизилась с 70% в 1992 г. до 49% в 1996 г., а доля регионов возросла соответственно с 30 до 51%. Очевидно, что доля доходов федерального уровня должна определяться таким образом, чтобы основная часть субъектов Федерации не нуждалась в дотациях и чтобы средства федерального бюджета были достаточны для удовлетворения общегосударственных потребностей. Эта противоречивая задача мо-жет быть решена более или менее удовлетворительно при условии общей нормализации финансов страны.

Не решена пока проблема разграничения финансов субъектов Федерации и местных (муниципальных) органов самоуправления.

ные органы власти финансируются практически из бюджетов субъектов Федерации, хотя самоуправление предполагает самостоятельные источники дохода, развитие муниципальной налоговой системы.

Остается острым вопрос возвратности кредитов, полученных региональными органами власти у федерального правительства. Это ка-сается прежде всего товарных кредитов для проведения посевных и уборочных работ, финансовых ресурсов, передаваемых в регионы для организации завоза товаров в северные районы.

Существенную роль в развитии финансов играют различные государственные фонды на федеральном или местном уровнях, аккуму-лирующие денежные ресурсы, имеющие целевое назначение. Как правило, такие фонды создаются для решения крупных проблем, требую-щих специального внимания со стороны органов государственной власти. Источниками средств для таких фондов являются целевые налоги и сборы, перечисления из бюджета, капитализация доходов и займы. Во Франции и Японии за счет таких фондов финансируется примерно половина государственных расходов, в Великобритании — треть, Фонды носят целевой характер и предназначены для финансирования различных социальных, экономических, научно-технических, кредитных и других мероприятий.

В России наиболее значимыми являются социальные внебюджетные фонды: Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования, Государственный фонд занятости населения, Фонд социальной поддержки населения. Внебюд-жетные фонды являются автономными организациями, управляющими поступающими в них средствами.

В 1993 г. предпринималась попытка включить внебюджетные социальные фонды в состав федерального бюджета при сохранении целевого использования аккумулируемых ими средств. В 1997 г. этот вопрос возник вновь. Принципиальным, однако, является то, что в бюджет не могут включаться денежные ресурсы самостоятельных организаций, поскольку это неизбежно поведет к двойному счету доходов.

В федеральный бюджет включен ряд целевых бюджетных фондов: Федеральный дорожный фонд РФ, Федеральный экологический фонд РФ, Межведомственный фонд развития налоговой системы и налоговой службы, Фонд развития таможенной системы, Государственный фонд борьбы с преступностью.

ятельные источники поступлений за счет налогов и сборов наряду с ассигнованиями из бюджетов. Включение их в бюджет привело к пов-торному счету доходов: в качестве самостоятельных налоговых поступлений и в составе этих фондов. Очевидно, что в доходах бюджета должны отражаться только налоговые и неналоговые поступления и не должны включаться повторно эти же суммы в составе целевых фон-дов. Доходы и расходы этих фондов должны утверждаться отдельными законодательными актами как самостоятельные финансовые доку-менты.

Целевые бюджетные фонды и государственные внебюджетные фонды, если они сохраняются в качестве самостоятельных, являются составными частями государственных финансов, должны формироваться в полном объеме своих доходов и расходов, включая перетоки средств между бюджетами всех уровней и между собой. При консолидации данных по государственным финансам в целом все взаимные передачи средств исключаются.