<<
>>

2.3.3. Зарубежный опыт регулирования естественных Монополий

Формирование российской практики регулирования естественных монополий в целом идет в русле зарубежного опыта.

Монопольная организация рынков, на которых они доминируют, вызвана технологическими особенностями.

Отличительная черта естес-твенных монополий — наличие сетевых структур (трубопроводный транспорт, системы водоснабжения, линии электропередач, железно-дорожные пути и т.п.), что типично для отраслей коммунального характера. Как правило, в них высоки постоянные издержки, что обеспечивает возможность экономии на масштабах, т.е. снижения удельных (на единицу продукции) издержек по мере увеличения объемов производства. Именно это определяет эффективность сосредоточения выпуска у единственного производителя. К тому же конкуренция здесь невозможна вследствие исключительно высоких невозвратных издержек. Активы, воплощенные в проложенных параллельно железных дорогах, телефонных линиях связи и т.п., исключительно специфичны, имеют ограниченные рамки применимости и не могут быть переориентированы на другие рынки. Разумеется, изменение технологии может ослабить или подорвать естественную монополию. Так, развитие беспроводной, спутниковой связи ликвидирует естественную монополию на проволочную связь, особенно междугородную.

Существование естественной монополии делает технически эффективным единственного производителя. Опыт, однако, показывает, что злоупотребление с его стороны монопольным положением в форме завышения издержек или вздувания прибыли нередко сводит на нет более высокую техническую эффективность. Причем это злоупотребление часто достаточно трудно распознать или во всяком случае более или менее точно количественно определить, потому что реальная эффективность деятельности единственного производителя известна лишь ему самому, иными словами, к естественной монополии добавляется монополия информации.

Из-за особой социально-экономической значимости этих отраслей и высокой вероятности злоупотребления в них монопольным положением именно они были первоочередными объектами национализации.

В ряде стран (Великобритания, Франция и др.) предприятия одной отрасли (железные дороги, телефон, газ и т.п.) объединялись в единые отраслевые государственные корпорации. В регулировании их правительством нередко преобладали неформальные процедуры, в том числе декретирование (прямое или косвенное) цен, инвестиций и т.п. Понесенные ими потери компенсировались за счет государственного бюджета.

Одной из побудительных причин национализации естественно-монопольных отраслей служит то, что правительство несет ответственность за состояние дел в них, даже если они находятся в частной собственности. Но национализация не единственный и не всегда эффективный способ решения проблемы контроля над деятельностью этих отраслей. При доминировании здесь частных компаний контроль осуществляется либо в форме организации конкуренции за вход на рынок, либо путем регулирования деятельности непосредственно на рынке.

Конкуренция за монопольный рынок организуется в форме конкурса (аукциона). Его победитель приобретает исключительное право производства в масштабах страны или на локальном рынке.

При достаточном числе участников конкурса за рынок и отсутствии сговора соперничество между ними может привести к устранению монопольных цен и практики. Достоинства такой формы контроля над естественными монополиями усматриваются, во-первых, в простоте и эффективности механизма раскрытия частной информации компаний-производителей; во-вторых, в подчинении их деятельности запросам потребителей, а не регулирующего органа; в-третьих, в сокращении роли последнего до минимума.

Однако эти достоинства скорее желаемые, чем действительные. За кажущейся простотой самого принципа проведения конкурса кроются сложности методологического и содержательного характера на стадии разработки его условий и процедуры. Роль регулирующего органа и его воздействие на цели компании ничуть не меньше (а следовательно, ничуть не лучше или хуже), чем при других формах регулирования; ведь именно в его прерогативы входит формулирование условий и проведение конкурса, отслеживание заключенного на его основе контракта.

Кроме того, эффективную конкуренцию за вход можно организовать далеко не на всяком монопольном рынке.

В частности, ее ограни-чивают высокий размер и невозвратный характер издержек по участию в конкурсе, которые поэтому полностью или частично следует компенсировать государству.

Победитель конкурса получает возможность осуществлять деятельность на правах аренды или концессии. Более распространена аренда, при которой активы (сеть и т.п.) либо принадлежат государству (центральным/федеральным или местным органам власти), либо создаются за его счет, но содержатся и управляются частной компа нией. При концессии частная фирма осуществляет инвестиции в разви тие и поддержание сети из собственных (или заемных, что в данном случае неважно) средств. Контракты заключаются на различные сро ки, которые, как правило, тем продолжительнее, чем больше средств компания вкладывает в производство. Обычно срок действия концес- l

сии достаточен для полной окупаемости вложений, после чего сеть может быть выкуплена государством (муниципалитетом). Концессии типичны для организации водоснабжения, железнодорожных перевозок, телефонной связи. В принципе конкуренция за концессию должна быть меньше, чем за аренду, поскольку здесь участие в конкурсе обусловливается наличием у участника собственного капитала или доступа к кредиту.

Регулирование деятельности компаний непосредственно на рын ках естественно-монопольных отраслей происходит в соответствии с двумя различающимися моделями. В основе одной из них —регулиро вание нормы прибыли; в основе другой — регулирование тарифов. Точ нее, и в том и в другом случае регулируются как норма прибыли, так и тариф, но в первом случае тариф устанавливается на базе фиксирован ного, в известном смысле даже гарантированного уровня прибыльное- ! ти, во втором — прибыльность косвенно задается через соотношение ( высоты тарифа и величины ожидаемых издержек.

В обоих случаях регулирование осуществляют специальные агент ства. В США эти функции возложены на Федеральную комиссию по связи, Федеральную комиссию межштатных перевозок и т.п., а также на соответствующие органы штатов.

В Великобритании для контроля отраслей, где возможности возникновения монопольного положения, а значит, и злоупотребления им фактически или потенциально вели ки, созданы управления телефонной связи («Офтел»), газоснабжения («Офгэс»), водоснабжения («Офуот») и электроснабжения («Оффер»). Степень конкурентности рынка этих отраслей находится также под контролем Управления справедливой торговли и Комиссии по моно- (

полиям. Аналогичные органы существуют и в других странах.

Регулирование естественной монополии через ограничение нор мы прибыли, осуществляемое на основе надбавки на издержки, наиболь шее распространение получило в США. Компаниям разрешалось получать чистый посленалоговый доход в известных пределах. При та кой системе все аспекты деятельности компаний — тарифы, инвести ции, прибыльность — подлежат детальному правовому регулированию ! со стороны государственных органов (в США — соответствующей Федеральной комиссии, органов штатов, графств и муниципалитетов).

Кроме того, здесь повсеместно проводятся публичные слушания советов по коммунальным предприятиям на уровне штатов и ниже.

Структура тарифа разрабатывается так, чтобы избежать нечестной и несправедливой дискриминации. Тариф должен устанавливаться по каждому виду продажи или характеру услуги, что обычно требует разбивки по ним общих издержек на основе какого-либо принципа, например объемов производства, размеров продаж, величине прямых издержек, получаемых прибылей и т.п. Одобренный тариф обычно действует до тех пор, пока компания не обратится с требованием о его пересмотре, что обычно происходит в случае, если норма прибыли становится недостаточной. Причем предприятия должны получать разрешение не только на повышение тарифов, но и на изменение их структуры, а в ряде случаев даже на снижение.

Процедура определения тарифа состоит из трех этапов: выявления текущих издержек; инвестиций; задания нормы прибыли на инвестиции. Определение текущих издержек представляет собой далеко не чисто техническую операцию.

Большинство комиссий штатов разработало единую систему счетоводства, обязательную для всех компаний. Комиссии следят за тем, чтобы компании не несли излишних издержек вследствие покупок по завышенным ценам, установления высокой заработной платы или отказа от поиска поставщиков более дешевых товаров и услуг. Оценка инвестиций — один из самых сложных аспектов в данной модели регулирования предприятий общественного пользования. Капитальные вложения можно оценивать по-разному: в ценах приобретения (за вычетом амортизации); в ценах восстановления оборудования; наконец, в ценах восстановления услуг, а не оборудования, на котором производятся эти услуги. На практике регулирующими органами отдается предпочтение оценке капитала в ценах приобретения, поскольку определение его восстановительной стоимости весьма затруднено.

Допустимая прибыль определяется на основе экспертных оценок. Ее нижней границей служит цена капитала, а верхней — доход на ин-вестиции с той же степенью риска на предприятиях конкурентных отраслей. Расчет величин допустимой нормы прибыли связан с решением многих, казалось бы, чисто технических вопросов: что должно быть принято за цену капитала — цена для данной конкретной компании или среднеотраслевая, ее прошлая или ожидаемая в будущем величина; как при расчете прибыли должны учитываться налоги — фактически уплаченные или начисленные к уплате?

Допустимая прибыль компании исчисляется на весь капатал независимо от того, используется ли он или нет, при условии эффективного

применения трудовых ресурсов, методов производства и принципов ценообразования.

Основной аргумент в пользу такой модели регулирования состоит в том, что она позволяет защитить потребителей и производителей, гарантируя оправданность расходов и инвестиций, а также справедливую оплату услуг. Иначе говоря, создаются препятствия масштабным и наиболее очевидным злоупотреблениям монопольным положением в виде неоправданно высоких издержек и завышения прибылей. По мнению критиков, модель поощряет затратное ценообразование — установление тарифа на базе фактических издержек — и позволяет перекладывать затраты на потребителей.

Недостатки модели регулирования по принципу «издержки плюс прибыль» состоят в нарушении стимулов к капиталовложениям, в поощрении (если компания функционирует на рынках с разной степенью конкурентности) переложения издержек с одного из них на другой, в недостаточности стимулов для расширения круга услуг. При определенных условиях, а именно когда допустимая норма прибыли на капитал превышает цену капитала, здесь появляется стимул для сверхинвестирования. В последнее время в США наметился отход от данной модели регулирования.

Со второй половины 80-х годов после серии приватизации компаний естественных монополий в Великобритании получила развитие практика регулирования тарифов при отсутствии жестких ограничений на норму прибыли. В конце десятилетия она стала завоевывать признание и в США. С 1989 г. Федеральная комиссия по связи (ФКС) регулирует на базе этого принципа тарифы услуг дальней связи «Аме-рикен телефон энд телеграф» (АТТ). По аналогичной методике определяются допустимые тарифы телефонных компаний Мексики и Арген-тины. Применяется она и в других странах.

Суть данной модели заключается в установлении на согласованный срок формулы расчета ежегодного тарифа, которая содержит деф-лятор и так называемый фактор повышения производительности (X). Из общей суммы дохода на регулируемый сектор рынка приходится в британской электроэнергетике и водоснабжении около 95%, в «Бритиш гэс» — 64, в «Бритиш телеком» — 55, а в Британском управлении аэропортов — 37%. Регулируются цены услуг наиболее зависимым клиентам (например, домохозяйкам — потребителям услуг БТ и БГ, авиа-пассажирам).

Построение формулы расчета распадается на ряд моментов: установление объекта регулирования; характер задания ценового ограничения (срок, абсолютная или относительная величина); определение X и, наконец, возможность переложить издержки.

Существуют два основных подхода в отношении объекта регулирования цен. В отраслях с широким спектром оказываемых услуг регу-лируется тариф не каждой из них, а их комбинация, «корзина». Это упрощает процедуру расчета (не надо исчислять фактические издержки на оказание каждого вида услуг) и облегчает перекрестное субсидирование. Возможность последнего особенно важна там, где цены существенно отклоняются от относительных издержек, но их «оптимальные» уровни нельзя установить немедленно из-за недостаточной изученности издержек и спроса или же политических ограничений. Особую проблему представляет определение принципов агрегирования цен, входящих в «корзину» товаров и услуг, а также масштабов их относительных изменений.

В газовой промышленности и водоснабжении Великобритании регулируется средняя цена «корзины» услуг, которая формируется в со-ответствии с фактической структурой их оказания в прошлом году. В США услуги ДТТ сгруппированы в три «корзины», с тем чтобы вос-препятствовать перекрестному субсидированию определенных видов услуг. В отраслях с монопродуктом или в отраслях, оказывающих пре-имущественно личные услуги, фиксируются ограничения дохода на единицу продукции или на обслуживаемое лицо (клиента). Формула исчисления определенного тарифа обычно устанавливается на среднесрочную перспективу 4—5 лет.

В условиях инфляции, учитывая ее хронический для современной экономики характер, фиксирование абсолютной величины цены (тарифа) нецелесообразно как сточки зрения потребителей, так и сточки зрения производителей. Следовательно, по возможности тариф должен фиксироваться не в абсолютных, а в относительных ценах. В Великобритании динамика тарифов компаний отраслей естественных монополий фиксируется относительно индекса розничных цен (ИРЦ), в США — относительно индекса цен (дефлятора) ВНП.

В принципе возможные расхождения между динамикой дефлятора и цен на затраты должны учитываться при установлении величины X. Последняя определяется на основе оценок перспективного спроса, объема капиталовложений, величины прибылей от прочей (нерегули-руемой) деятельности, вероятности снижения издержек и роста производительности, а также потребностей в инвестициях.

Данная модель регулирования естественных монополий имеет ряд достоинств: в центре внимания находится наиболее важный для потре-бителей параметр — уровень цен; прозрачность и, как следствие, простота отслеживания и принятия решений; упрощение процесса регули-

рования для компаний и регулирующих органов. Компания может изменять уровень и структуру тарифов по заданной формуле, а регулятор не должен участвовать в изнурительных процедурах пересмотра цен и детального рассмотрения инвестиционной программы; стимули-рование эффективности. Производителям гарантируется сохранение выгод от повышения эффективности в период между пересмотром X.

Однако считается, что при такой модели регулирования усиливается вероятность недоинвестирования. Возможность колебаний нормы прибыли здесь значительно больше, чем при модели, которая устанавливает допустимую норму прибыли. Поэтому, по мнению некоторых исследователей, в периоды, когда прибыли высоки, у регулирующего органа может возникнуть искушение ужесточить тарифы, а в периоды снижения спроса и низких прибылей, напротив, — ослабить их. Учитывая, что прибыли связаны с инвестициями и что возможные действия регулирующих органов известны производителю, последний Может ограничивать инвестиции, с тем чтобы избежать частичного изъятия прибылей.

Кроме того, стимулирующий эффект такого регулирования относительно велик, когда пересмотр тарифа намечается нескоро, но с при-ближением времени пересмотра снижается до нуля. Иными словами, по мере приближения момента пересмотра у фирмы возникают основа-ния занижать результаты своей деятельности, чтобы добиться установления для себя более «щадящего» режима ценообразования.

В последнее пятилетие в США под воздействием британского опыта сложилась модель, совмещающая черты регулирования и нормы прибыли, и тарифа. Так, введенное с 1989 г. ФКС ограничение тарифов АТТ дополняется лимитом на норму прибыли. Подобные ограничения установлены для 161 местного района деятельности АТТ, находящихся в различных штатных юрисдикциях, для компаний местной телефон-ной связи. Ограничение цен на услуги компаний местной телефонной связи чаще всего дополняется механизмом их корректировки в зависи-мости от фактической нормы прибыли (скользящая шкала). Если прибыль не выходит за отведенные ей рамки (обычно 13%), она полностью остается у компании. При норме выше нормативной, но в пределах установленного уровня фирме принадлежит уже только часть прибыли, например половина прибыли, полученной сверх 13 и до 15%.

Тем не менее регулирование нормы прибыли в США все еще сохраняется. Из 48 штатных юрисдикции, обслуживаемых компаниями местной телефонной связи группы «Белл», только 22 перешли на фиксирование максимального тарифа при скользящей шкале.

Все шире для установления «справедливой» нормы прибыли в США в последнее время используются результаты критериальной кон-куренции — учет сравнительных результатов деятельности подобных компаний. Комиссия по общественным услугам штата Миссисипи оп-ределяет допустимую норму прибыли для Энергетической компании Миссисипи (ЭКМ) на основе результатов как ее собственной деятель-ности, так и доходов, получаемых сравнимыми фирмами. ЭКМ разрешено получать норму дохода несколько ниже той, что имеют сравнимые компании, если ее деятельность (размер тарифов, степень удовлетворения спроса, уровень безопасности, наличие мощностей и т.п.) при-знается неэффективной. В противном случае норма дохода ЭКМ по меньшей мере может быть такой же, как и у сравнимых компаний.

Практика показывает, что формальный перенос хозяйственных форм, в том числе и регулирования, из одной социально-экономической среды в другую часто не дает желаемого результата. Это и понятно: ведь они возникают и функционируют в различных и неповторимых условиях. Залогом успешного заимствования зарубежного опыта является его критическое переосмысление, выражающееся, в частности, в адаптации к специфическим условиям новой среды и к задачам экономической политики.

Так, рассмотренные модели регулирования имеют целью предотвратить злоупотребление естественными монополиями своего положе-ния, но ведь государственное вмешательство в их деятельность может быть продиктовано и обстоятельствами иного рода. В частности, цены на продукцию таких монополий, отражающие их реальные и необходимые издержки, в силу не зависящих от компаний обстоятельств могут быть непомерно высоки для экономики (что и наблюдается в России). В этих условиях возникает необходимость прибегать к чисто ад-министративному установлению цен, с тем чтобы поддержать их на низком, приемлемом для потребителей уровне и одновременно компенсировать убытки производителей посредством субсидирования. Недостаток подобной практики состоит в том, что заморозить цены оказывается проще, чем изыскать средства для выплаты субсидий, а потому полуавтоматический режим корректировки цен естественных монополистов (процентная индексация их по динамике издержек и т.п.) был бы предпочтительнее.

В настоящее время регулирование цен естественных монополий России осуществляется преимущественно в форме установления верхнего предела тарифов (определяемого относительно темпа инфляции или роста индекса цен в промышленности). Эта практика близка к описан-

ной выше зарубежной, прежде всего британской, но с одним принципиальным отличием. Оно заключается в том, что в России установление потолка цен естественных монополий осуществляется не на базе квалифицированных расчетов, прогнозов и т.п., а «на глазок». Во всяком случае до середины 1997 г. Правительство России не располагало информацией о финансово-экономических результатах деятельности естественных монополий, достаточно полных для того, чтобы установить для них обоснованные и напряженные тарифы.

<< | >>
Источник: Л.И. Абалкина. Курс переходной экономики. 1997

Еще по теме 2.3.3. Зарубежный опыт регулирования естественных Монополий:

  1. 2.3.3. Зарубежный опыт регулирования естественных Монополий
  2. Статья 12. Основания для принятия органами регулирования естественных монополий решений о применении методов регулирования
  3. Статья 10. Функции органов регулирования естественных монополий
  4. Статья 11. Полномочия органов регулирования естественных монополий
  5. Естественная монополия и регулирование
  6. 10.9.1. ЕСТЕСТВЕННАЯ МОНОПОЛИЯ И ЕЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
  7. Статья 6. Методы регулирования деятельности субъектов естественных монополий
  8. 3. Естественная монополия и экономическое регулирование
  9. Тема 11. Зарубежный опыт налогообложения капиталов и собственности
  10. Тема 12. Зарубежный опыт подакцизного налогообложения
  11. 20.2. Зарубежный опыт материального стимулирования персонала
  12. Тема 9. Зарубежный опыт налогообложения коллективных доходов
  13. Тема 10. Зарубежный опыт налогообложения индивидуальных доходов
  14. Тема 13. Зарубежный опыт налогообложения добавленной стоимости
  15. 9.3 Зарубежный опыт подбора и расстановки кадров аппарата управления