Вопрос 6 Полномочия органов Федеральной службы налоговой инспекции

Давая общую характеристику досудебной стадии разрешения налоговых споров, отметим неоднозначность подходов специалистов к определению содержания и соотношения таких правовых категорий, как "налоговый процесс" и "административный процесс", "налоговый контроль" и "административное расследование", "производство по фактам о налоговых правонарушениях" и "производство по фактам административных (административно-налоговых) правонарушений".

В частности, под "процессом" понимают совокупность производств, а производство - часть процесса <*>. Процесс, как понятие более широкое, охватывает определенные разновидности управленческой деятельности, а производство - деятельность, связанная с разрешением определенной, сравнительно узкой группы однородных дел <**>. Процесс понимается как система производств <***> и т.д.

--------------------------------

<*> Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М., 1968. С. 120.

<**> Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. М., 1972. С. 120 - 121.

<***> Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993. С. 128 - 129.

Как видим, понятийный аппарат на ранней стадии процессуальной науки формировался в контексте административно-процессуального права учеными-административистами, что объективно предопределило влияние первого на развитие процессуальных норм налогового права.

Исходя из указанной объективной данности, рассмотрим основные процессуальные институты административного права как необходимые предпосылки анализа ключевых институтов налогового права.

В административном праве под административным процессом или административно-юрисдикционным процессом понимают принудительную деятельность, которая регулируется нормами административного права <*>.

--------------------------------

<*> Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 1996.

<**> Килясханов И.Ш. Права и свободы граждан в сфере административно-юрисдикционной деятельности милиции. Омск, 1996. С. 140.

Выделяются следующие характерные черты административно-юрисдикционного процесса.

1. Назначение данного процесса: разрешение возникающих в сфере государственного управления правовых конфликтов (административные правонарушения и административно-правовые споры) между сторонами, регулируемых нормами административного права.

2. Особое правовое регулирование такого процесса.

3. Представляет собой разновидность правоприменительной деятельности.

4. Осуществляется не только в административном, но в судебном порядке.

5. Результатом административно-юрисдикционного процесса является, как правило, властное и одностороннее воздействие органа государственного управления (должностного лица) <*>.

--------------------------------

<*> Розенфельд В.Г., Старилов Ю.Н. Административное принуждение. Административная ответственность. Административно-юрисдикционный процесс. Воронеж, 1993. С. 67.

Исходя из упоминаемых нами выше общих начал, отметим, что административно-юрисдикционное производство рассматривают как часть административного процесса, представляющего собой совокупность процессуальных норм, регулирующих правоприменение по соответствующим делам об административных правонарушениях <*>.

--------------------------------

<*> Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс: сущность и актуальные вопросы правоприменения по делам об административных правонарушениях. Воронеж, 1990. С. 16.

В науке административного права существует довольно большое количество определений производства об административных правонарушениях, отталкивающихся как от специфики содержательной части данного элемента административного процесса, так и от особой процессуальной формы и порядка совершаемых юридических действий участниками административных правоотношений <*>.

--------------------------------

<*> Овчарова Е.В.

М.Е. Апенышев, исследуя структуру административно-процессуальной деятельности, выделяет главные, по его мнению, особенности производства по делам об административных правонарушениях:

1) производство возникает только в связи с совершением административного проступка;

2) посредством производства реализуется административная ответственность, к правонарушителю применяются меры административного наказания <*>.

--------------------------------

<*> Апенышев М.Е. Административно-процессуальная деятельность в сфере налогообложения: Дис... канд. юрид. наук. Хабаровск, 2003. С. 66.

Давая общую характеристику институтов административного процесса и производства об административных правонарушениях с целью дальнейшего анализа их соотношения с институтами налогового права, обратим внимание на такой ключевой момент, как возникновение административно-процессуальных отношений в целом, и производства об административных правонарушениях в частности.

Так, Д.Н. Бахрах указывает, что началу административного расследования предшествует получение информации о деянии, имеющем признаки нарушения, т.е. наличие повода, ибо необнаруженное нарушение нормы не вызывает административно-процессуальных отношений. Правовое значение повода к возбуждению и расследованию дела состоит в том, что он вызывает публичную деятельность полномочных органов, требует, чтобы они соответствующим образом реагировали на сигнал об административном нарушении. Поводами к возбуждению и расследованию административных дел могут быть заявления граждан, учреждений, предприятий и организаций, а также непосредственное обнаружение достаточных данных, указывающих на наличие неправомерного деяния управомоченным лицом <*>.

--------------------------------

<*> См.: Бахрах Д.Н. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 1996. С. 325.

Выработанные наукой административного права подходы к определению институтов "административного процесса" и "производства по делам об административном правонарушении", а также осуществление кодификации в налоговом праве и достижение необходимого уровня законодательной регламентации налоговых правоотношений позволяют, по нашему мнению, говорить о появлении сравнительно новых институтов в налоговом праве, а именно о "налоговом процессе", "производстве налогового контроля" и "производстве по делам о налоговых правонарушениях".

Под налоговыми правоотношениями понимаются общественные отношения, возникающие на основе реализации норм налогового права.

--------------------------------

<*> См.: Финансовое право Российской Федерации / Под ред. М.В. Карасевой. М., 2002. С. 122 - 126.

Налоговые правоотношения возникают и осуществляются в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований в части поступления денежных средств в казну государства.

Из данной характеристики вытекают следующие особенности налоговых правоотношений:

1) налоговые правоотношения являются публичными правоотношениями, в которых реализуется интерес государства и всего общества;

2) налоговые правоотношения носят императивный характер и обеспечиваются государственным принуждением;

3) налоговые правоотношения носят имущественный характер, что обусловлено их денежным характером. Денежные средства как материальные блага поступают в одностороннем порядке от обязанных субъектов к государству и муниципальным образованиям, в соответствующие бюджетные и внебюджетные фонды.

Между тем, как отмечает М.В. Карасева, несмотря на имущественный характер налоговых правоотношений, они неоднородны. В рамках материальных налоговых правоотношений непосредственно происходит движение финансовых ресурсов от одних субъектов (налогоплательщиков, налоговых агентов и т.д.) в распоряжение других (государства и муниципальных образований). Процессуальные налоговые правоотношения - это те, которые обеспечивают реализацию материальных налоговых правоотношений. К процессуальным относят: правоотношения, возникающие в ходе налогового процесса, т.е. в ходе производства по исчислению и уплате налога; в ходе налогового контрольного производства; в ходе производства по делам о налоговых правоотношениях <*>.

--------------------------------

<*> См.: Налоговое право России: Учебник для вузов / Под ред. Ю.А. Крохиной. М.: Норма, 2003. С. 193 - 202.