<<
>>

3.4. Саморегулирование в системе регулирования фондового рынка.

В условиях динамичного поступательного развития экономической системы повышается роль саморегулирования как следствия ускорения и усложнения протекающих экономических процессов. Саморегулирование вытекает из особенных свойств экономической системы, к числу которых относятся ее самоорганизация, нечеткость границ, административная подчиненность, динамизм и стохастический характер системы.
Самоорганизация экономической системы возникает из кооперации не только экономических субъектов низшего уровня друг с другом, но и с экономическими институтами, а также кооперации институтов между собой.
В контексте нашего исследования можно утверждать, что самоорганизация экономической системы нашло свое выражение в саморегулировании.
Под саморегулированием понимается самостоятельное реагирование объекта регулирования на внешние воздействия, нарушающие его нормальное функционирование. Саморегулирование осуществляется в форме самонастройки, самоорганизации, самообучения и контроля.
Самонастройка проявляется в самостоятельном изменении параметров функционирования системы. Самоорганизация состоит в самостоятельном преобразовании структуры системы при сохранении присущих данной системе качественных характеристик. Самостоятельный поиск условий, при которых система удовлетворяет критериям качества своего функционирования, предопределяет форму самообучения. Способность саморегулируемой экономической системы к генерации и использованию новшеств, развитие на основе инновационной деятельности определяет динамику положения саморегулируемой системы во внешней среде. Способность системы организовать прямую и обратную связь через формы контроля является необходимым условием ее саморегулируемости. Можно утверждать, что система является саморегулируемой, если ей в целом присущи элементы самонастройки, самоорганизации, самообучения, инновационности и контроля. Причем способность системы к саморегулированию находится в обратной зависимости от степени регламентации ее структуры и программы функционирования.
Способность экономической системы к саморегулированию определяется и тем, насколько ее составляющие элементы обладают самостоятельностью и самодостаточностью в своем функционировании.
Саморегулирование - институт, основанный на добровольном принятии экономическими агентами различного рода ограничений по отношению к собственному поведению на рынке с целью создания (поддержания) положительной репутации.
Институт саморегулирования является самоподдерживающимся, самовоспроизводящимся: саморегулируемым организациям невыгодно нарушать установленные ими правила поведения, поскольку непосредственно экономические стимулы заставляют агентов делового оборота выполнять установленные правила.
При этом мы исходим из позиции, что фактическое наличие в современной России значительного числа некоммерческих организаций (союзов, ассоциаций), уже объединяющих предпринимателей не только с целью защиты и лоббирования их интересов, но и с целью саморегулирования их деятельности, создает практическую основу для передачи саморегулируемым организациям (СРО), находящимся под контролем государства и причем без ущерба для государства, тех его функций, которые требуют более тонких и специфических механизмов регулирования конкретных видов деятельности.
Такой подход всецело соответствует практике всех современных государств с развитой экономикой, в которых именно наличию саморегулируемых организаций предпринимателей придается большое значение, а сами саморегулируемые организации рассматриваются не только как гражданские институты, представляющие интересы предпринимателей, но и как важнейший элемент общей системы регулирования профессиональной деятельности в некотором смысле дополняющий государственное регулирование.
Международное профессиональное сообщество признает правомерность различных моделей саморегулирования.
Общими характеристиками саморегулируемых организаций в большинстве юрисдикций являются их отделенность от правительственного регулятора. Международная практика фондового рынка включает различные модели регулирования, в том числе модели без СРО, с одной СРО, выделяемой по функциональному признаку, или с множеством СРО.
Наиболее распространена модель рынка, в которой вообще не существует саморегулируемых организаций (Австралия, Австрия, Бельгия, Бразилия, Венгрия, Германия, Индия, Испания, Дания, Тайвань, Турция, Швеция, Швейцария и другие.) В конце 90-х годов произошел отказ от модели СРО в Великобритании. К странам с единственной СРО относится Новая Зеландия, Польша, Корея. Примером страны с множественностью СРО может выступать США, Канада, Япония и Норвегия.
Довольно распространено создание саморегулируемых организаций по функциональному признаку (брокерско-дилерская деятельность, депозитарно-регистраторская деятельность), по продуктовому признаку (например, эмисиионные ценные бумаги), по закрепленности за определенным рынком (биржи, внебиржевой рынок) или за инфраструктурой, обслуживающей определенные рынки. В последних случаях СРО выполняют не только функции саморегулирования, но и функции организации рынка. Именно так организовано саморегулирование в США, в рамках которого создана National Association of Securities Dealers (NASD) как СРО, за которой закреплен внебиржевой рынок и его торговые системы, а фондовые биржи США приобрели статус саморегулируемых организаций на биржевом рынке.
В России, по нашему мнению, разделение саморегулируемых организаций возможно произвести по следующим классификационным признакам: по функциональному, продуктовому, закрепленности за определенным рынком, степени признания государством (см.таблицу 3.2.). Однако, по мнению многих отечественных экономистов доминирующей признана модель регулирования, включающая СРО, учреждаемые по функциональному признаку (Национальная Ассоциация Участников Фондового рынка (НАУФОР), Профессиональная Ассоциация регистраторов, трансфер-агентов и депозитариев (ПАРТАД) и т.п.), в которые входят различные виды финансовых институтов.
Таблица 3.2.
Структура саморегулируемых организаций на фондовом рынке России.
№п/п Классификационный признак Объект классификации Наименования СРО
1 Продуктовый Эмиссионные ценные бумаги НАУФОР, НФА, НЛУ, ПРОФИ, ПАРТАД
Неэмиссионные ценные бумаги АУВЕР
2 Функциональный Брокерско-дилерская деятельность НАУФОР, НФА,
Депозитарно-регистраторская деятельность ПАРТАД
  Деятельность финансовых консультантов, банков-андеррайтеров и эмитентов ПРОФИ
  Деятельность инвестиционных фондов и управляющих компаний НЛУ»
3 По закрепленности за рынком Биржевой рынок  
Внебиржевой рынок НП «Фондовая биржа РТС»
4 По степени признания государством Имеющие лицензию ФСФР НАУФОР, НФА, ПАРТАД, НЛУ ПРОФИ
Не имеющие лицензию ФСФР АУВЕР, АРБ
Необходимость появления различного рода союзов, ассоциаций и объединений профессионалов на внебиржевом рынке была обусловлена прежде всего:
- широкомасштабной приватизацией в России;
- отсутствием на фондовых биржах атрибутов цивилизованного рынка (регистраторов, депозитариев, клиринговых палат и т.д.);
- информационным вакуумом;
- появлением акций предприятий самых различных отраслей;
- удаленностью многих крупных эмитентов;
- трудностями в определение реального курса акций, величины спроса на них и т.д.
Роль саморегулируемых организаций менялась на разных этапах развития российского рынка ценных бумаг. На этапе зарождения рынка они занимались профессиональным образованием, обменом опытом работы, лоббированием интересов профессиональных участников на разных уровнях власти. Решения их носили рекомендательных характер. Когда саморегулируемые организации получили официальный статус, они стали заниматься защитой своих членов, клиентов, вопросами этики. Решения их приобрели обязательный характер (отказ от их выполнения означал исключение из организации).
В качестве основных целей деятельности саморегулируемых организаций на рынке ценных бумаг в целом можно выделить:
? развитие и совершенствование системы функционального регулирования рынка ценных бумаг;
? установление правил и стандартов проведения операций с ценными бумагами, обеспечивающих эффективную деятельность на рынке ценных бумаг (уровень стандартов и требований, предъявляемых саморегулируемыми организациями к деятельности её членов, закрепленных в её внутренних документах, должен быть не ниже уровня стандартов и требований, устанавливаемых Федеральной службой по финансовым рынкам);
? осуществление контроля и надзора за деятельностью профессиональных участников рынка ценных бумаг;
? защита интересов владельцев ценных бумаг и клиентов профессиональных участников рынка ценных бумаг, являющихся членами саморегулируемой организации;
? повышение стандартов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, включая стандарты профессиональной этики на рынке ценных бумаг;
? обеспечение условий профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг.
Саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг действуют на основании учредительных документов, Федерального Закона «О рынке ценных бумаг» и Положения «О саморегулируемых организациях профессиональных участников рынка ценных бумаг», утверждённого Постановлением ФКЦБ от 01.07.1997 № 24. Положение об СРО определяет саморегулируемую организацию СРО как основанную на членстве некоммерческую организацию, созданную профессиональными участниками рынка ценных бумаг и осуществляющую свою деятельность на основании лицензии на осуществление деятельности в качестве саморегулируемой организации.
Основными признаками саморегулируемой организации на фондовом рынке являются:
- добровольность объединения;
- членство только профессиональных участников рынка ценных бумаг;
- осуществление, как минимум двух, исключительных функций (установления формализованных правил, стандартов осуществления профессиональной деятельности и защита интересов членов организации).
Профессиональный участник рынка ценных бумаг может быть членом нескольких саморегулируемых организаций в соответствии с условиями совмещения видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, если иное не установлено нормативными актами Федеральной комиссии. Число членов саморегулируемой организации не может быть менее десяти.
В законе «О рынке ценных бумаг», принятом в 1996 г., было впервые сказано о праве профессиональных участников рынка объединяться в саморегулируемые организации. Однако то, как на фондовом рынке сочетаются и взаимосвязаны государственное регулирование и саморегулирование, в законе в значительной степени отдано на рассмотрение ведомственному регулятору, что и заложило основу того положения, в котором ныне находится саморегулирование профессиональной деятельности.
В процессе исследования в свете административной реформы, проводимой на фондовом рынке и представленной прежде, всего, созданием ФСФР, особый интерес вызвали два момента: об идее передачи функции саморегулирования от общественных организаций профессиональным участникам (а именно, биржам) и об отношении саморегулируемых организаций и мегарегулятора.
Биржи по своей природе являются гораздо более зависимыми и объективно постоянно лояльными организациями по сравнению с классическими саморегулируемыми организациями. Они, в отличие от СРО, привязаны к регулятору из-за получения лицензии, необходимости согласовывать все свои правила и т.д. На саморегулируемые организации же у регулятора практически нет прямых рычагов воздействия, за исключением действий в отношении его членов.
При этом биржи по своей природе способны и должны выполнять некоторые функции саморегулирования, например, устанавливать стандарты торговли, контроль за раскрытием информации и соблюдением профессиональной этики (в частности, пресекать возможности манипулирования ценами) и т.д. В то же время биржа не может выполнять главную функцию саморегулируемой организации — быть представителем и отстаивать интересы своих членов в органах регулирования. Прежде всего потому, что количество участников рынка пока что гораздо больше, чем количество участников биржевых торгов. Например, в РТС торгует порядка 120 компаний, а в НАУФОР — более 550 членов. Понятно, что биржа не сможет выполнять роль саморегулируемых организаций для внебиржевых участников рынка. В то же время внебиржевой рынок является значительным сегментом российского рынка ценных бумаг и он также требует определенных стандартов поведения и норм регулирования. Более того, есть целые сегменты финансового рынка, которые находятся вне досягаемости организаторов торговли (например, рынки векселей или еврооблигаций).
Кроме того, разрабатываемые в настоящее время саморегулируемыми организациями стандарты профессиональной деятельности охватывают более широкий спектр взаимоотношений участников рынка, нежели взаимоотношения при биржевой торговле. Биржа как СРО может быть не заинтересована в этих стандартах, она будет заинтересована по своей природе только в установлении технических правил листинга и торговли, которые согласно положениям новой редакции закона «О рынке ценных бумаг» достаточно жестко регулируются государственным регулятором и, таким образом, не требуют саморегулирования.
История развития российского рынка ценных бумаг свидетельствует о том, что когда-то функции биржи и СРО были объединены. Нецелесообразность такого объединения проявилось в институционализации функций саморегулирования в виде отдельных ассоциаций. Так произошло разделение фондовой биржи РТС и саморегулируемой организации НАУФОР.
Таким образом, по нашему мнению, целесообразно четко разделить функции организаторов торговли и саморегулируемых организаций и прописать подобное разделение в специальных публичных соглашениях между ними. Также саморегулируемым организациям могут быть переданы сбор отчетности профессиональных участников и контроль за соблюдением требований, которые предъявляют биржи к участникам торговли. Биржи же обеспечивают симметричное раскрытие информации и устанавливают оптимальные правила игры при заключении сделок на организованном рынке.
В настоящее время саморегулирование открывает возможности для достижения соответствия между потребностями участников рынка ценных бумаг и регулирующей деятельностью государственного органа управления. Всю сферу регулирования в отраслях профессиональной деятельности в нашей стране занимают органы исполнительной власти. Иными словами надзорные функции всех государственных органов совпадают или совмещаются с регулирующими функциями, то есть правоустанавливающими. Таким образом, налицо конфликт интересов, так как невозможно совместить правоустанавливающие и надзорные функций в одном органе. Во всем мире сферы деятельности, которые трудно регулировать «сверху», отдают саморегулированию, за исключением тех случаев, когда это касается вопросов национальной безопасности, чрезвычайных ситуаций и т.д. Это и есть либеральная модель регулирования, которая применяется во многих странах.
На российском фондовом рынке первоначально существовала модель системы саморегулирования и саморегулируемых организаций, введенная ФКЦБ России в 1996г. В его концепции саморегулирование — часть системы государственного регулирования. Об этом свидетельствуют нормативные документы Комиссии, например текст положения «О саморегулируемых организациях». Созданные в то время саморегулируемые организации были подконтрольны Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг и лично ее председателю, который контролировал их деятельность, вплоть до назначения отдельного сотрудника в этих СРО. Фактически такие саморегулируемые организации становились «общественным» отделом Федеральной комиссии, который был полностью подчинен регулятору и содержался на средства участников.
В дальнейшем Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг пошла по пути либерализации саморегулирования. Во-первых, по инициативе Федеральной комиссии России было признано недействительным требование об обязательном участии профессиональных участников рынка ценных бумаг в саморегулируемых организациях, во-вторых, была допущена разумная их множественность, оставляющая участнику рынка выбор.
В этой связи, на наш взгляд, необходима максимальная независимость саморегулируемых организаций от регулятора рынка в области делегировании части полномочий регулятора саморегулируемой организации. Это делегирование должно быть закреплено соответствующим соглашением между регулятором и саморегулируемыми организациями. Например, функция сбора и анализа отчетности, функция установления стандартов профессиональной деятельности и контроля за их соблюдением, проверка участников рынка на профессиональную пригодность, выдача соответствующих аттестатов и т.д. Как правило, эти вопросы наиболее эффективно регулируются самими участниками рынка на основе их добровольного согласия следовать данным стандартам.
Регулирование этих сфер исключительно государством будет авторитарным, то есть менее оперативным, менее профессиональным, поскольку никто не разбирается в потребностях рынка компетентнее самих профессиональных участников. Кроме того, открывается дополнительная возможность для коррупции и преследования интересов одной группы участников в ущерб интересам других групп. Если саморегулируемая организация не выполняет условия соглашения, то эти функции регулятор может делегировать другой организации. На наш взгляд, государству необходимо освободится от избыточных обязанностей, которые более эффективно могут исполняться на другом уровне управления, за пределами государственной власти, так как саморегулирование как институт наиболее эффективен при передаче ему государством определенных властных полномочий. Без их передачи саморегулирование превращается в дополнительный уровень управления, который дублирует органы государственной власти и является дополнительным административным барьером для бизнеса.
В контексте указа Президента №824 от 23 июля 2003 года «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах», предусматривающего развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики в качестве приоритетного направления административной реформы, представляется необходимым принятие федерального закона о саморегулировании предпринимательской деятельности, который мог бы определить принципы деятельности саморегулируемых организаций предпринимателей во всех сферах хозяйствования. Именно в законе должен быть прописан особый порядок взаимоотношений саморегулируемых организаций с участниками рынка, благодаря которому данная саморегулируемая организация функционирует, а также особый порядок взаимоотношений саморегулируемых организаций с государством, органами государственного регулирования.
Основными вопросами этого закона должны быть, по нашему мнению:
1. Вопрос об организационно-правовой форме саморегулируемых организаций. Действующее законодательство о некоммерческих организациях недостаточно систематизировано, и не следует вводить новую форму некоммерческой организации,
2. Вопрос об обязательности членства в саморегулируемых организациях. Наиболее целесообразным представляется возможность экономического мотивирования членства в СРО. Это могут быть и налоговые льготы и другие финансовые преимущества, приобретаемые при условии членства.
3. Вопрос о делегировании саморегулируемым организациям государственных полномочий, в частности, полномочий по лицензированию деятельности профессиональных участников фондового рынка. Данный вопрос тесно связан с предыдущим. Принципиально нужно определить, как на законодательном, так и на теоретическом уровне, должны ли саморегулируемые организации сохранить элементы публичности.
Мы считаем, что следует прописать механизм делегирования СРО и реализации отдельных государственных полномочий, перечислив закрытый перечень таковых, а также ответственности за реализацию этих полномочий и защиты прав инвесторов.
Концепция закона, с одной стороны, должна предполагать возможность замещения государственного регулирования саморегулированием, с другой стороны, должна учитывать, что при неблагоприятном развитии событий любая саморегулируемая организация несет в себе риск перерождения в некую группу сложившихся профессиональных участников, которые смогут легко препятствовать вхождению на рынок новым субъектам фондового рынка.
Для того чтобы этого не произошло, предполагается, что участник рынка и любой выходящий на рынок субъект должны сами определить, объектом какого регулирования они являются. Если участник предпочитает быть объектом государственного регулирования, то он обращается за лицензией в государственный орган и далее взаимодействует с бюрократическим аппаратом. Если же он выбирает механизм общественного регулирования, то он вступает в саморегулируемую организацию, руководствуется стандартами ее деятельности и подчиняется надзорным и контрольным мерам по их соблюдению, предпринимаемым с ее стороны, имея в виду, что в конечном счете политика саморегулируемых организаций вырабатывается при его участии. Контроль за членом саморегулируемой организации должен осуществляться в интересах самого профессионального участника рынка и в интересах третьих лиц, т.е. клиентов, инвесторов — всех тех, кто пользуется услугами членов саморегулирумых организаций. Функция же государственного органа в этом случае состоит в контроле за соблюдением саморегулируемой организацией действующего законодательства.
Следует отметить, что целенаправленная работа по формулированию концепции законодательной регламентации деятельности саморегулируемых организаций в нашей стране велась на протяжении последних нескольких лет. Результатом этой работы стал единый вариант законопроекта "О саморегулируемых организациях".
На наш взгляд, законопроект носит лишь общий (рамочный) характер, а особенности правового регулирования деятельности саморегулируемых организаций в конкретных отраслях деятельности должны быть конкретизированы в специальных (отраслевых) законах, регламентирующих конкретные виды деятельности.
Основными функциями, перераспределяемыми от государства в пользу саморегулируемых организаций, должны стать допуск субъектов профессиональной деятельности на рынок и устранение их с рынка в случае несоответствия предъявляемым к ним требованиям или каких-либо нарушений с их стороны установленных СРО норм и правил. Также нельзя допускать, чтобы одна саморегулируемая оганизация контролировала определенный вид деятельности, поскольку это создаст частный монополизм.
Существование саморегулируемых организаций не должно служить барьером для вхождения субъекта профессиональной деятельности на рынок. Саморегулируемые организации не должны трансформироваться в орудие конкурентной борьбы, а также выступать средством вытеснения с рынка малых и средних контрагентов путем установления специфических или неадекватно завышенных стандартов и требований к участникам рынка. Для того чтобы участие в саморегулируемых организациях было привлекательным необходимо предусмотреть в законе, что в отношении членов саморегулируемой организации государственный контроль и надзор не осуществляется, за исключением некоторых видов контроля, прямо связанных с безопасностью.
Актуальность вопроса особенно возрастает с учетом задач, поставленных на заседании Правительства Российской Федерации от 15 мая 2003г. по сокращению избыточных функций федеральных органов государственной власти и передачи части из них саморегулируемым организациям. Необходимо формирование официальной государственной позиции по отношению к саморегулированию, как одному из рычагов проведения административной реформы и упорядочивания государственного вмешательства в экономику.
От того, как быстро будет сформулирована такая государственная политика, зависит насколько эффективно пойдет развитие саморегулирования в общих интересах государства и бизнеса: рост ВВП и снижение государственных расходов, рост реальных доходов.
На состоявшемся в апреле 2004 года заседании совета директоров ПАРТАД члены сообщества предложили передать функции аннулирования лицензий профессиональных участников рынка ценных бумаг из ведения федерального регулирующего органа на рассмотрение судов. По мнению фондового сообщества, следует изменить критерии, с учетом которых эти лицензии сейчас выдаются, в частности убрать норму о размерах собственного капитала, в основание которой положена спорная система расчета (на практике этот капитал трудно реализовать и возместить из него ущерб клиентам профучастника). Альтернативой собственным средствам может стать их 50-процентное замещение страховым покрытием или средствами специальных компенсационных фондов. Такие фонды могут быть созданы членами саморегулируемых организаций. Принимая на себя материальную ответственность, СРО вправе, по мнению ПАРТАД, претендовать на некоторые полномочия, сейчас принадлежащие государственному регулятору, например, они могли бы заниматься сбором и обработкой отчетов своих членов, аттестацией специалистов на рынке ценных бумаг, а также лицензированием его профессиональных участников. По нашему мнению, надзор и регулирование со стороны таких организаций действительно будут менее обременительными, чем со стороны федерального органа, поскольку саморегулируемые организации создадут механизмы материальной компенсации. Государственный регулятор же может оставить за собой лицензирование тех, кто не желает вступать в профессиональные ассоциации.
Однако, эти предложения не получили поддержку у главы Федеральной службы по финансовым рынкам, что свидетельствует о нежелании передавать значительную часть регулирующих функций саморегулируемым организациям, так как это дискредитировало бы саму идею создания Финансовой службы по финансовым рынкам как надзорного органа.
Таким образом, можно сделать следующие выводы.
Саморегулируемые организации призваны сделать российский рынок ценных бумаг цивилизованным, укрепить доверие к нему российских и иностранных инвесторов. Разобраться в сложных условия рынка ценных бумаг могут только профессионалы. Там, где контроль на рынке ценных бумаг находится централизованно в руках государства, он недостаточно эффективен и почти всегда запаздывает с принятием решений.
В настоящее время можно утверждать, что соотношение свободы в деятельности саморегулируемых организаций и регулирования их со стороны государственного регулятора близко к оптимальному. Более того, тот опыт в части саморегулирования, который накоплен сейчас на фондовом рынке востребован другими отраслями при разработке собственных моделей саморегулирования.
Представляется целесообразным четкое разграничение сферы контроля и ответственности между государством и самими участниками рынка, в первую очередь саморегулируемыми организациями. В то же время, для организации эффективного общественного контроля за деятельностью саморегулируемых организаций необходима законодательно закрепленная система раскрытия информации, позволяющая заинтересованным лицам получать свободный доступ к сведениям о финансово-хозяйственной деятельности акционерных предприятий, необходимым для самостоятельной (без участия государства) защиты своих законных интересов.
Саморегулирование не может противоречить государственной системе регулирования, оно призвано дополнять ее правилами профессионального сообщества. Государство, в свою очередь, должно задавать жизненно важные для рынка и саморегулируемых организаций границы, а не заниматься тотальной регламентацией их деятельности.
Федеральная служба по финансовым рынкам Российской Федерации должна поддерживать равноправие саморегулируемых организаций содействовать их здоровой конкуренции в более эффективном выполнении функций саморегулирования и предоставления услуг своим членам, обеспечивать адекватность стандартов с тем, чтобы не допустить на фондовом рынке регуляторного арбитража.

<< | >>
Источник: А.А. Аюпов. Государственное регулирование экономики. 2007

Еще по теме 3.4. Саморегулирование в системе регулирования фондового рынка.:

  1. 3 Государственное регулирование фондового рынка
  2. 3.2. Сущность государственного регулирования фондового рынка.
  3. 3.3. Основные направления государственного регулирования фондового рынка в России.
  4. ИНДЕКС ФОНДОВОГО РЫНКА
  5. ГЛАВА 18. СТАТИСТИКА ФОНДОВОГО РЫНКА
  6. §1. ПОНЯТИЕ ФОНДОВОГО РЫНКА И ЗАДАЧИ СТАТИСТИКИ
  7. Модели фондовой биржи и внебиржевого рынка
  8. 5.6.3. Функционирование фондового рынка и формирование его инфраструктуры
  9. 5.6.3. Функционирование фондового рынка и формирование его инфраструктуры
  10. 3.1.Фондовый рынок как объект государственного регулирования.