4.2. Государственный бюджет как инструмент финансового регулирования. Проблема государственного долга.
Центральное звено финансовой системы представлено государственным бюджетом. Государственный бюджет - это финансовая программа деятельности государства той или иной страны, отражающая все денежные ресурсы (доходы) и их распределение (расходы). В зависимости от соотношения доходов и расходов государственного бюджета различают три его варианта: 1) бюджет с профицитом, т.е. превышением доходов над расходами; 2) сбалансированный бюджет - с равновесием между доходами и расходами; 3) бюджет с дефицитом, при котором доходных сумм не хватает, чтобы покрыть расходы. Построение бюджета основано на соблюдении определенных принципов: 1. Принцип единства - сосредоточение в бюджете всех расходов и всех доходов государства. В государстве должны существовать единая бюджетная система, единообразие финансовых документов и бюджетной классификации. 2. Принцип полноты означает, что по каждой статье бюджета учитываются все затраты и все поступления. 3. Принцип реальности предполагает правдивое отражение доходов и расходов государства. 4. Принцип гласности - это обязательное информирование населения об основных расходах и источниках доходов. В настоящее время не все эти принципы строго соблюдаются (особенно принципы полноты и единства), однако отсутствие обезличенности финансового фонда, которым распоряжаются правительства разных уровней, и четкое разграничение источников поступлений средств в распоряжение центрального правительства и местных органов власти являются важнейшей особенностью современных государственных бюджетов развитых стран. Бюджетная система выполняет три функции: фискальную - создание финансовой базы функционирования государства в условиях фактического отсутствия у него собственных доходов; функцию экономического регулирования - использование налогов для проведения своей экономической политики; социальную -использование государственного бюджета для перераспределения национального дохода. Главная функция госбюджета - проведение в жизнь финансовой политики, организация выполнения финансовой программы правительства. Концентрируемые в руках государства крупные финансовые ресурсы являются материальной основой его деятельности, создают широкие возможности для его активного вмешательства в хозяйственную жизнь. Госбюджет служит катализатором развития НТП в условиях резкого обострения конкуренции на мировых рынках. В настоящее время доля государства в финансировании НИОКР составляет в западных странах от 50 до 65%. Государство не только стимулирует процесс накопления, но и воздействует на реализацию общественного продукта, создавая дополнительный спрос через государственные закупки товаров и услуг. Гарантированный государственный рынок наряду с перераспределением совокупного платежеспособного спроса позволяет частично разрешать противоречие между производством и потреблением. Структура государственного бюджета в каждой стране имеет свои национальные особенности. Они зависят от характера административной системы, структурных особенностей экономики, ряда других факторов. Госбюджет всегда представляет собой компромисс между основными группами носителей различных социально-экономических интересов в стране: между работодателями и наемными работниками, между центром и регионами, между отраслями и фирмами - и сопровождается борьбой в парламенте, партиях, печати. Расходы государственного бюджета. Расходы государственного бюджета - это расходы государства, связанные с выполнением им функций политического, социального и хозяйственного регулирования. Расходы государственного бюджета идут по двум основным направлениям: 1) государственные закупки товаров и услуг (оплата поставок вооружений, продовольствия и обмундирования для «силовых» структур, оборудования и питания для школ и больниц, оплата труда работников бюджетной сферы и т.д.); 2) государственные выплаты из бюджета (или трансфертные платежи), к которым относятся пенсии, пособия, дотации и проч. Государственные расходы служат эффективным экономическим регулятором. Через повышение пенсий, пособий, заработной платы государство может расширять совокупный спрос; с помощью заказов, дотаций, субсидий предприятиям - стимулировать производство. Ускорять развитие нужных сфер экономики, прогрессивных отраслей хозяйства, науки, образования, охраны окружающей среды государство имеет возможность через инвестиции, субвенции, гранты, кредиты. При этом государственные расходы обладают мультипликационным эффектом, т.е. эффектом умножения, при котором относительно меньший прирост расходных сумм дает относительно больший прирост ВНП. Это объясняется тем, что увеличение государственных инвестиций (например, в строительство дорог) вызывает рост не только первичного производства (самого дорожного строительства), но и вторичного (производство асфальта), третичного (добыча сырья для асфальта), четвертичного (геологические работы) и т.д. Например, подсчитано, что создание одного рабочего места в строительства влечет создание ещё 37 рабочих мест в сопряженных сферах. Выделяется несколько классификаций государственных расходов: народнохозяйственная, институциональная, функциональная. Народнохозяйственная классификация государственных расходов подразумевает выделение в них трансформационных и трансфертных расходов. Трансформационные расходы - это такие расходы, в обмен на которые государство получает товары или услуги. Это -государственные инвестиции, государственное потребление товаров и услуг, выплаты заработной платы из бюджета. Трансфертные расходы осуществляются безвозмездно. Это - субсидии, пособия домохозяйствам, расходы на социальное обеспечение, дотации и субвенции государственным предприятиям и учреждениям. Институциональная классификация государственных расходов - это распределение средств по министерствам и ведомствам. Она не дает представления об эффективности и рациональности использования средств. Функциональная классификация государственных расходов (по целевому назначению) дает представление о приоритетах экономических действий государства: оборона, образование, НИОКР, социальное обеспечение. Наиболее активно развиваются трансфертные платежи, медленнее - трансформационные расходы, стагнируют государственные инвестиции. В целом происходит увеличение доли государственных расходов в ВНП. Но при этом надо учитывать, что цены на товары и услуги, приобретаемые государством, растут, как правило, быстрее цен для частного сектора, т.е. на деле усиление государственной активности несколько меньше. Структура расходов государственных бюджетов развитых стран отражает направления и цели экономической политики государства. Эти расходы подразделяются на: затраты на социальные нужды (40 - 50 % госбюджета), затраты на хозяйственные нужды (10 - 20%), расходы на вооружение и материальное обеспечение внешней политики (10 - 20%), административно-управленческие расходы (5 - 10%), платежи по государственному долгу (до 7 - 8%). Первое место в бюджетных расходах стран с развитой рыночной экономикой занимают социальные статьи: социальные пособия, образование, здравоохранение и др. В этом проявляется главное направление бюджетной политики, как и всей государственной экономической политики в целом - стабилизация, укрепление и приспособление существующего социально-экономического строя к изменяющимся условиям. Эти расходы призваны смягчить дифференциацию социальных групп, свойственную рыночному хозяйству. Облегчение доступа представителей относительно менее обеспеченных слоев к получению квалификации, достойному медицинскому обслуживанию, гарантированной минимальной пенсии и сносному жилью не только играет социально стабилизирующую роль, но и обеспечивает хозяйство важнейшим фактором производства -квалифицированной и здоровой рабочей силой, а значит, увеличивает национальное богатство страны. В затратах на хозяйственные нужды обычно выделяют бюджетные субсидии сельскому хозяйству, капиталовложения в инфраструктуру, дотации государственным предприятиям, расходы на осуществление государственных программ. Расходы на вооружение и материальное обеспечение внешней политики, а также административно-управленческие расходы (содержание правительственных органов, полиции, юстиции и проч.) воздействуют на структуру спроса, расширяя его объемы. Расходы на кредитование экспорта, страхование экспортных кредитов и вывозимого капитала, финансируемые из бюджета, стимулируют экспорт и в долгосрочном плане улучшают платежный баланс, открывают для экономики страны новые зарубежные рынки, способствуют укреплению национальной валюты, обеспечению поставок на внутренний рынок необходимых товаров из-за рубежа. Это внешнеэкономический аспект политики бюджетных расходов. Действенность государственного регулирования экономики с помощью бюджетных расходов зависит, во-первых, от относительных размеров расходуемых сумм (их доли в ВВП); во-вторых, от структуры этих расходов; в-третьих, от эффективности использования каждой единицы расходуемых средств. Поскольку уровень развития ГРЭ, его конкретные цели, национальный опыт программирования, доли государственной собственности в экономике в разных странах неодинаковы, постольку различна и роль бюджетных расходов в хозяйстве. Доходы государственного бюджета. Доходы государственного бюджета формируются прежде всего за счет различных налогов и сборов, а также некоторых других источников, например через использование или продажу государственной собственности (земли, предприятий, зданий, драгоценных металлов и др.). Существуют различные классификации доходных источников государства. Первая - это деление доходов на налоги и неналоговые поступления. Вторая - на обычные (постоянные) и чрезвычайные (периодические) доходы. Третья - на доходы от государственного и частного сектора. В свою очередь доходы от государственного сектора подразделяются на доходы от собственного госсектора и доходы от иностранных государств (помощь, репарации, оплата процентов по кредитам). Доходы от частного сектора подразумевают доходы от продажи ему услуг государственных предприятий, от сдачи в аренду или прокат государственной собственности. Подавляющая часть всех доходов бюджетов западных стран образуется за счет налогов (90% поступлений на центральном и 70% -на местном уровне). Через налоговый механизм в бюджет направляется до 30% ВНП в США и Японии, до 40-50% - в Германии, Франции, Швеции. В структуре всех налогов ведущее место занимает индивидуальный подоходный налог (от 1/4 до 1/2 всех поступлений в бюджет), затем - налог на прибыли компаний (до 1/5). Эти налоги обладают высокой эластичностью, т.е. сумма поступлений по ним в бюджет зависит от величины ВНП, что позволяет использовать их как рычаг централизованного государственного воздействия на экономику. Государственные займы и эмиссия бумажных денег - это не основные источники доходов бюджета, они используются для покрытия его дефицита, когда не хватает налоговых поступлений. Кроме того, в некоторых странах для пополнения доходов федерального бюджета взимаются специальные фискальные пошлины. Когда расходы по размеру равны доходам имеет место баланс бюджета. Превышение доходов над расходами образует бюджетный излишек, который правительство может использовать при непредвиденных обстоятельствах, для досрочных выплат задолженности или перевести его в доход бюджета следующего года. Это имело место лишь в эпоху свободной конкуренции, что создавало устойчивость государственных финансов и денежного обращения. В современных условиях бюджеты большинства западных стран сводятся с дефицитом, т.е. с превышением расходов бюджета над его доходами. Причин бюджетного дефицита может быть много. Основная из них -перманентное возрастание роли государства в различных сферах жизни, расширение его экономических и социальных функций, увеличение военных расходов, численности государственного аппарата и пр. Возрастание бюджетных расходов отнюдь не компенсируется увеличением налоговых поступлений. Кроме того, в дефиците бюджета находят отражение текущие колебания хозяйственной конъюнктуры: спад общественного производства и рост его предельных издержек; массовый выпуск "пустых" денег; неоправданно "раздутые" социальные программы; крупномасштабный оборот "теневого" капитала; огромные непроизводительные расходы, приписки, хищения, потери произведенной продукции и многое другое. Дефицит бюджета - явление неоднозначное. Представители кейнсианства считают, что умеренный бюджетный дефицит - благо, так как позволяет увеличивать совокупный спрос путем дефицитного финансирования государственных расходов. В целом же для ответа на вопрос о желательности или нежелательности бюджетного дефицита необходимо сначала определить, порожден ли он спадом экономической активности или является следствием финансовой политики государства. С этой позиции выделяют два типа бюджетных дефицитов: активный (структурный) и пассивный (циклический). Активный (структурный) бюджетный дефицит - дефицит, возникающий в результате сознательно принимаемых правительством мер по увеличению государственных расходов при снижении налогов в целях улучшения условий для увеличения инвестиций. Пассивный (циклический) бюджетный дефицит - дефицит, вызванный сокращением государственных доходов в результате циклического падения экономической активности. Структурный дефицит, если он является продуктом здравой государственной политики по стабилизации экономики, может оказать существенную помощь в недопущении резких колебаний экономической конъюнктуры. В противном случае это, скорее, зло, поскольку он является продуктом экономических неурядиц и свидетельствует о недоиспользовании производственных возможностей общества. Бюджетный дефицит, несомненно, относится к так называемым отрицательным экономическим категориям типа инфляции, кризиса, безработицы, банкротства, которые, однако, являются неотъемлемыми элементами экономической системы. Более того, без них экономическая система утрачивает способность к самодвижению и поступательному развитию. Пути борьбы с бюджетным дефицитом основываются на имеющихся концепциях бюджетной политики. Бюджетная политика -политика изменения государственных расходов и доходов с целью поддержания рыночного равновесия и стимулирования развития отдельных сфер и отраслей национальной экономики. Первая концепция базируется на том, что бюджет должен быть ежегодно сбалансирован. Ежегодно балансируемый бюджет - бюджет с положительным или нулевым сальдо по итогам каждого года. До недавнего времени такой бюджет считался целью финансовой политики. Однако такое состояние бюджета исключает или в значительной степени уменьшает эффективность фискальной политики государства, имеющей антициклическую, стабилизирующую направленность. При длительной безработице доходы населения и налоговые поступления в бюджет падают. Стремясь сбалансировать бюджет, правительство должно либо повысить ставки налогов, либо сократить государственные расходы, либо использовать одновременно и то, и другое. Но следствием будет дальнейшее сокращение совокупного спроса. Наоборот, в условиях инфляции с ростом денежных доходов растут налоговые отчисления в бюджет. Для предотвращения предстоящего превышения доходов над расходами бюджета правительство должно либо снизить ставки налогов, либо увеличить государственные расходы, либо сочетать эти меры. Результатом будет увеличение денежной массы в обращении и усиление инфляции. Вторая концепция базируется на идее циклически сбалансированного бюджета - бюджет должен быть сбалансирован в ходе экономического цикла, а не каждый год. Данная концепция предполагает, что правительство осуществляет антициклическое воздействие и одновременно стремится сбалансировать бюджет. Логическое обоснование этой концепции разумно и привлекательно. Чтобы противостоять спаду, правительство снижает налоги и увеличивает расходы, т.е. сознательно вызывает дефицит бюджета. В ходе последующего инфляционного подъема правительство повышает налоги и снижает правительственные расходы. Возникающее положительное сальдо бюджета может быть использовано на покрытие дефицита, возникшего в период спада. Таким образом, правительство проводит позитивную антициклическую политику и одновременно балансирует бюджет, но не обязательно ежегодно, а, возможно, за период в несколько лет. Особая проблема, возникающая при данной концепции, - это то, что спады и подъемы в экономическом цикле могут быть неодинаковы по продолжительности и глубине. Тогда появившийся крупный дефицит не сможет быть покрыт в период небольшого подъема и будет иметь место циклический бюджетный дефицит. Третья концепция бюджетной политики связана с идеей функциональных финансов, в соответствии с которой целью государственного бюджета является обеспечение сбалансированности экономики, а не бюджета. При этом достижение макроэкономической стабильности может сопровождаться как устойчивым положительным сальдо, так и устойчивым дефицитом бюджета. Сбалансированность бюджета в этой концепции отступает на второй план. Объясняется это следующим. Во-первых, налоговая система такова, что налоговые поступления в бюджет автоматически возрастают по мере экономического роста и процветания, а макроэкономическая сбалансированность стимулирует этот рост, следовательно, дефицит бюджета будет автоматически самоликвидироваться. Во-вторых, при определенных правах правительства в установлении налогов и создании денег его возможности финансировать дефицит бюджета практически безграничны. В-третьих, считается, что проблемы, порожденные значительным государственным долгом, не столь обременительны для нормальной экономики. Вторая и третья концепции лежат в основе финансовой политики, ориентированной на бюджетный дефицит и опирающейся на потенциал денежного хозяйства страны. Такая политика предполагает наличие четкой программы финансовых мероприятий в рамках денежного потенциала страны, контроль за развитием бюджетного дефицита и поиск источников его покрытия, выделение бюджетных средств на мероприятия, дающие значительный экономический эффект. В современных условиях используются в основном четыре способа решения проблемы дефицитности государственного бюджета. Наиболее рациональный из них - сокращение расходов бюджета. Когда не удается на стадии принятия бюджета согласовать доходы с расходами, государство вынуждено прибегать к секвестру, т.е. сокращению расходов в процессе уже действующего бюджета. Второй путь решения проблемы - увеличение доходов бюджета. Оно возможно как за счет повышения налогов и их собираемости, так и за счет более продуманного и гибкого налогообложения. Могут быть и другие источники, такие как выручка от приватизации и продажи государственной собственности, дополнительная прибыль от более эффективного её использования и т.д. Третий путь - денежная эмиссия. Это наиболее легкий, но и самый порочный способ балансировки бюджета. Выпуск не обеспеченной товарами денежной массы приводит к взвинчиванию инфляции. И, наконец, госзаймы. Они возможны у населения и предприятий, иностранных государств и международных организаций. Этот метод, если пользоваться им в течение длительного времени, постепенно переводит бюджетный дефицит в разряд государственного долга. В связи с этим выделяют два типа бюджетной политики: экспансивную и рестриктивную. Экспансивная бюджетная политика - расширительная бюджетная политика, выражающаяся в увеличении государственных расходов и снижении уровня налогообложения в целях преодоления экономического кризиса и ускорения экономического роста. Рестриктивная бюджетная политика - ограничительная бюджетная политика, выражающаяся в уменьшении расходов и повышении налогов в целях ослабления инфляции и нормализации хозяйственной конъюнктуры. Вместе с тем надо учитывать, что сами по себе, без связи с кредитно-денежной политикой эти меры государственного регулирования не могут дать надлежащего эффекта. Если экспансивная бюджетная политика не сопровождается ограничениями объема денежной эмиссии и кредита, то это усиливает инфляцию. В свою очередь, когда рестриктивная бюджетная политика сочетается с жесткими кредитно-денежными мерами, то это может вызвать экономический кризис. В рамках задач, которые решает бюджетная политика, можно говорить о ее эффективности. Если бюджетная политика решает финансовые проблемы, то показателями оценки ее эффективности являются бюджетный дефицит и государственный долг, отражающие состояние государственных финансов. Если бюджетная политика направлена на решение экономической задачи - макроэкономической сбалансированности, то используются такие показатели, как рост ВНП и совокупности частных инвестиций, уровень безработицы и инфляции. Финансовые показатели дополняют характеристику эффективности бюджетной политики. Источники покрытия бюджетного дефицита - государственные займы, казначейские обязательства, ужесточение налогообложения, неналоговые поступления, денежная эмиссия, международные кредиты. Государственный кредит - совокупность финансово-экономических отношений, при которых государство выступает в качестве заемщика или кредитора. Основной формой государственного кредита выступает государственный заем. Он размещается в целях привлечения временно свободных денежных средств населения, банков, страховых и промышленных компаний для покрытия бюджетного дефицита в виде продажи ценных бумаг, займов у внебюджетных фондов (например, пенсионного или фонда страхования по безработице), получения банковского кредита. Для привлечения владельцев капитала казначейство должно размещать свои бумаги под достаточно высокий процент. В критических ситуациях - войны, длительные кризисы -правительства часто прибегают к покрытию бюджетного дефицита с помощью дополнительной денежной эмиссии. Последствия этого общеизвестны: неконтролируемая инфляция, подрыв стимулов для долгосрочных инвестиций, раскручивание спирали цен и заработной платы, обесценение сбережений населения, воспроизводство бюджетного дефицита. В целях сохранения хозяйственной и социальной стабильности правительства развитых стран всемерно избегают неоправданной эмиссии. Этому служит законодательно закрепленная независимость Центрального банка от исполнительной и законодательной власти. Эмиссионный банк не обязан финансировать правительство, что позволяет сдерживать инфляцию. Государственные займы менее опасны, чем эмиссия, но и они оказывают определенное негативное воздействие на экономику страны. Выпуск государственных займов при определенных условиях вытесняет часть инвестиций из производственного процесса. В этом случае имеет место "эффект вытеснения" - повышение процентных ставок и последующее сокращение намеченного чистого объема инвестиций в экономике, вызванное увеличением удельного веса государства на рынке ссудных капиталов. Однако он становится значительным и разрушительным только при высоком уровне занятости и ограниченности ресурсов. А вот в экономике с недоиспользованными ресурсами подобная политика в сочетании с соответствующей денежной политикой скорее будет стимулировать, а не вытеснять частные инвестиции. К неналоговым источникам покрытия бюджетного дефицита относятся, например, доходы от иностранного туризма. В целом в мире он составляют около 6% ВНП, в России - менее 1%. Ужесточение налогообложения и увеличение сумм налоговых поступлений является тем неинфляционным способом, который есть у правительства для получения достаточных доходов, чтобы покрыть бюджетный дефицит, если это ужесточение приемлемо для избирателей. Государственный долг - это сумма задолженности государства по еще не погашенным внутренним и внешним займам. Сюда входят как сам долг, так и начисленные по нему проценты. Внешний государственный долг - задолженность государства иностранным государствам, организациям и отдельным лицам. Этот долг ложится на страну наибольшим бременем, так как она должна отдавать ценные товары, оказывать определенные услуги, чтобы оплатить проценты по долгу и сам долг. Обычна кредитор ставит и определенные условия, после выполнения которых и предоставляется кредит. Внутренний государственный долг - долг государства своему населению. Он может иметь форму кредитов, полученных правительством; государственных займов, осуществленных посредством выпуска ценных бумаг от имени правительства; других долговых обязательств, гарантированных правительством. По срокам уплаты выделяется текущий и капитальный государственный долг. Текущий государственный долг - это долг, по которому срок уплаты наступает в текущем году. Капитальный государственный долг - долг, по которому срок платежа еще не наступил. Экономические последствия государственного долга следующие: 1) необходимость обслуживать внешний долг, что при крупном его объеме означает существенное сокращение возможностей потребления для населения данной страны; 2) долг приводит, в определенной мере, к вытеснению частного капитала, что может ограничить дальнейший рост экономики; 3) увеличение налогов для оплаты государственного долга выступает в качестве антистимула экономической активности; 4) перераспределение дохода в пользу держателей государственных облигаций; 5) рост внешнего долга, безусловно, снижает международный авторитет страны; 6) когда правительство берет заем на рынке капиталов для рефинансирования долга или уплаты процентов по государственному долгу, это неизбежно приводит к увеличению ставки процента на капитал и снижению инвестиционной активности; 7) чисто психологический эффект - с ростом государственного долга усиливается неуверенность населения страны в завтрашнем дне. Непосредственным результатом роста государственного долга является организация системы управления этим долгом. Под системой управления государственным долгом понимается совокупность действий государства, связанных с изучением конъюнктуры на рынке ссудных капиталов, выпуском новых займов и выработкой условий выпуска, с выплатой процентов по ранее выпущенным займам, проведением конверсий и консолидацией займов, проведением мероприятий для определения ставок процента по государственному кредиту, а также с погашением ранее выпущенных займов, срок действия которых истек. Среди возможных действий государства по управлению государственным долгом выделяют выкуп, рефинансирование, конверсию и консолидацию. Выкуп государственного долга - сокращение размера государственного долга путем выплаты денег владельцам государственных ценных бумаг с наступлением срока погашения. Рефинансирование государственного долга - выплата правительством владельцам государственных ценных бумаг с наступившим сроком погашения денег, полученных от продажи новых ценных бумаг, либо обмен погашенных ценных бумаг на новые. Государство вправе уточнять первоначальные условия займа. Изменение этих условий, касающихся доходности, называется конверсией. Изменение условий займа, касающихся его сроков, называется консолидацией государственного долга (превращение краткосрочных облигаций в долго- и среднесрочные). Государство может размещать свои обязательства не только в частном секторе, но и учитывать их в Центральном банке, что приводит к выпуску дополнительной массы денег, не обеспеченных товарной массой. Происходящая в этом случае монетизация государственного долга становится непосредственной причиной подрыва устойчивости денежного обращения. Используя довольно сложный механизм управления государственным долгом, казначейства могут привлекать огромные по своим масштабам финансовые ресурсы для покрытия бюджетных дефицитов. Для оценки «тяжести» долга можно применить, по меньшей мере, четыре показателя: 1) по абсолютной сумме долга; 2) по его отношению к доходам бюджета; 3) по отношению суммы долга к ВВП; 4) в расчете на душу населения. Наиболее важным из них считается третий показатель. По нему можно судить, насколько велик долг по сравнению с главным источником его погашения - производством. В отличие от этого показатель абсолютной суммы долга лишь фиксирует объем долгового бремени и мало что дает для сравнительных оценок его тяжести. В неблагополучных и плохо управляемых странах по долгам государства расплачивается население (задержанными зарплатами, пособиями, потерянными банковскими вкладами, уплатой все более высоких налогов, растущими ценами). Четвертый показатель дает представление о том, насколько государственные долги влияют на благосостояние рядовых граждан.