3.3. Бюджетные права органов местного самоуправления

Правовой основой функционирования местных бюджетов в Российской Федерации являются законодательные акты, изданные в 1991—1997 гг.

1. В Конституции РФ (ст. 132) зафиксировано, что органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.

2.

В Законе зафиксированы важные положения о том, что местные органы власти самостоятельно разрабатывают, утверждают и исполняют свои бюджеты, при этом вмешательство вышестоящих органов в бюджетный процесс не допускается.

В целях социальной защищенности населения в Законе закреплено за местными органами власти право на минимальный размер местных бюджетов в части текущих расходов.

Впервые в Законе записано, что для определения общего объема финансовых ресурсов, созданных и используемых на соответствующей территории, местными органами власти составляется территориальный сводный финансовый баланс. При этом государственные и общественные органы, предприятия, учреждения и организации представляют в местные органы власти сведения, необходимые для его составления.

Впервые в Законе признано право местных органов на создание и использование внебюджетных фондов финансовых ресурсов, а также валютных фондов, на объединение финансовых ресурсов местных органов власти и предприятий для финансирования общерегиональных мероприятий.

Новые права даны местным органам власти в распределении и использовании своих финансовых ресурсов. Местным органам предоставлены права:

• самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов;

• в пределах имеющихся у них средств увеличивать сверх централизованно устанавливаемых норм расходы на содержание жилищно-коммунального хозяйства, учреждений здравоохранения, народного образования, социального обеспечения, правоохранительных органов;

• устанавливать дополнительные льготы и пособия для усиления помощи отдельным категориям населения; образовывать резервные фонды.

3.

• определение уровня закрепления доходов, который должен быть не менее 70% доходной части минимальных бюджетов;

• порядок предоставления и использования дотаций и субвенций;

• принципы определения и утверждения нормативов отчислений от регулирующих налогов;

• распределение доходов между различными видами бюджетов.

В Законе регламентируется бюджетный процесс. В отдельном разделе даны общие принципы составления, рассмотрения проектов бюджетов и утверждения бюджетов. Закон определяет права местных органов власти при рассмотрении разногласий по формированию их бюджетов. Впервые зафиксировано положение об образовании при рассмотрении разногласий согласительных комиссий из представителей вышестоящих и нижестоящих органов власти. В Законе регламентируется также исполнение бюджета, контроль за использованием внебюджетных и валютных фондов, определены гарантии бюджетных прав местных органов власти, их ответственность за принятые ими решения по бюджетным вопросам, а также их право обращаться в арбитражный суд в случае нарушения вышестоящим органом власти их бюджетных прав.

4. Вопросы, касающиеся местных финансов, отражены в Законе «Об основах налоговой системы в Российской Федерации». В этом законе все налоги, входящие в налоговую систему Российской Федерации, разделены на три группы:

• федеральные налоги;

• налоги республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных областей, автономных округов;

• местные налоги.

Установлена компетенция каждого органа власти, в том числе и местных органов власти, по отношению к соответствующим налогам, т.

5. В Законе «О субвенциях республикам в составе РФ, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу» определены права территорий на получение финансовой помощи в виде целевых субвеций из вышестоящих бюджетов и внебюджетных фондов, общие условия предоставления и использования субвенций; ответственность за соблюдение этих условий.

6. Дальнейшим шагом в развитии финансово-бюджетных прав местных органов самоуправления стал Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ). В Законе зафиксировано:

1) федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают муниципальным образованиям (городам, районам, поселкам, селам) минимальные местные бюджеты;

2) минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законами субъектов Российской Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

3) доходная часть минимальных бюджетов обеспечивается путем закрепления на долговременной основе федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации доходных источников.

Закон устанавливает, что финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются соответственно в федеральном бюджете и в бюджетах субъектов Российской Федерации. Кроме того, увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, возникшие в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, компенсируются органами, принявшими решения. Решения этих органов реализуются органами местного самоуправления в пределах, переданных им в качестве компенсации средств.

В соответствии с этим Законом население непосредственно путем местного референдума, на собраниях (сходах) граждан или представительные органы местного самоуправления с учетом мнения населения могут предусматривать разовое добровольное внесение жителями средств для финансирования местных мероприятий.

7.

В статье Закона «Местные финансы» впервые определены состав местных финансов и принципы их формирования. Местные финансы включают средства местных бюджетов, местные внебюджетные и валютные фонды, средства, мобилизуемые на финансовом рынке. Формирование и использование местных финансов основывается на принципах самостоятельности этих финансов, государственной финансовой поддержки, гласности формирования и использования финансовых ресурсов.

Важным положением, впервые устанавливаемым Законом, является новый принцип формирования местных бюджетов, суть которого заключается в том, что формирование этих бюджетов основывается на государственных минимальных социальных стандартах и социальных нормах.

В Законе определяется участие органов государственной власти в развитии местных финансов, выражающееся в регулировании местных бюджетов; распределении средств, выделяемых для финансирования федеральных и региональных программ между муниципальными образованиями.

Особое внимание в Законе уделяется процессу формирования и исполнения местных бюджетов как основной финансовой базы муниципальных образований. В разделе, посвященном местным бюджетам, устанавливается, что каждое муниципальное образование имеет право на собственный бюджет и получение в процессе бюджетного регулирования средств за счет источников федерального бюджета и региональных бюджетов.

Исходя из необходимости внесения существенных изменений в распределение налогового потенциала, создаваемого трудом населения муниципальных образований, в Закон включены статьи, в которых регламентируются вопросы формирования доходной части местных бюджетов, их взаимоотношений с федеральным и региональными бюджетами.

8.

9. Компетенция органов местного самоуправления в бюджетной сфере определена в ст. 9 Бюджетного кодекса, в которой к ведению органов местного самоуправления в регулировании бюджетных правоотношений отнесено:

• установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении местных бюджетов;

• составление и рассмотрение проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов;

• определение порядка направления в местные бюджета доходов от использования муниципальной собственности, местных налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов;

• определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;

• предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд

из местных бюджетов;

• определение порядка осуществления муниципальных заимствований;

• осуществление муниципальных заимствований и управление муниципальным долгом.

Бюджетным кодексом РФ также определены полномочия органов местного самоуправления по формированию доходов местных бюджетов. При этом представительные органы местного самоуправления могут вводить местные налоги и сборы, устанавливать размеры ставок по ним и устанавливать льготы по их уплате в пределах прав, предоставленных им налоговым законодательством Российской Федерации.

Органы местного самоуправления вправе предоставлять налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в местные бюджеты в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации в пределах лимитов предоставления налоговых кредитов, отсрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, определенных правовыми актами.

Большое значение в бюджетных правоотношениях имеет наличие прав у территориальных представительных и исполнительных органов власти при рассмотрении разногласий по отдельным показателям их бюджетов. В соответствии со статьей 20 Закона «Об основах бюджетных прав...» 1993 г. они имеют право вносить свои предложения по изменению и уточнению проектируемых вышестоящим органом власти показателей своих бюджетов. В случае их отклонений вышестоящий исполнительный орган власти обязан совместно с заинтересованным исполнительным органом составить протокол об имеющихся разногласиях. Протокол должен содержать обоснования предложений и обоснование отказа. Для рассмотрения возникающих в связи с отказом разногласий представительный орган образует согласительную комиссию, которая рассматривает спорные вопросы. Окончательное решение принимается вышестоящим представительным органом власти.

Не менее важными в бюджетном процессе являются гарантии бюджетных прав территориальных органов власти.

Эти вопросы также зафиксированы в Законе «Об основах бюджетных прав...». В частности, в ст. 25 Закона определено, что если в ходе исполнения бюджета вышестоящий орган власти принимает решение, приводящее к уменьшению доходов или увеличению расходов бюджета нижестоящего теориториального уровня, то недостающие в связи с этим для сбалансирования минимального бюджета средства компенсируются вышестоящим органом власти, принявшим решение, за счет средств его бюджета.

Такая же ответственность вышестоящего органа власти наступает при нанесении ущерба нижестоящему бюджету от принятия им решения с нарушением своей компетенции.

В случае непредставления вышестоящим органам власти исходных данных, необходимых для составления проекта бюджета в установленный срок, нижестоящий представительный орган власти может утвердить свой бюджет исходя из нормативов отчислений от регулирующих доходов, утвержденных на текущий год, и в пределах видов доходов, предусмотренных законами Российской Федерации для поступления в соответствующий бюджет.

Ответственность за нарушение бюджетного законодательства установлена в Бюджетном кодексе РФ (ч. IV). В ст. 283 перечислены основания для применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства. В их числе:

• неисполнение закона (решения) о бюджете;

• нецелевое использование бюджетных средств;

• неперечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;

• неполное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;

• несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;

• несвоевременное зачисление бюджетных средств на сче^а получателей бюджетных средств;

• несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета;

• несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях;

• несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о лимитах бюджетных обязательств;

• несоответствие бюджетной росписи закону (решению) о бюджете;

• несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях, уведомлений о лимитах бюджетных обязательств утвержденным расходам и бюджетной росписи;

• несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации;

• несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета и государственных внебюджетных фондов;

• несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов; отказ подтвердить принятые бюджетные обязательства, кроме оснований, установленных Бюджетным кодексом;

• несвоевременное подтверждение бюджетных обязательств, несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам;

• финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись;

• финансирование расходов в размерах, превышающих размеры, включенные в бюджетную роспись, и утвержденные лимиты бюджетных обязательств;

• несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных услуг;

• несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга, установленных Бюджетным кодексом;

• открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Банка России;

• иные основания в соответствии с Бюджетным кодексом и федеральными законами.

За нарушение бюджетного законодательства Бюджетным кодексом предусматриваются следующие санкции:

• предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

• блокировка расходов;

• изъятие бюджетных средств;

• приостановление операций по счетам в кредитных орга низациях;

• наложение штрафа;

• начисление пени;

• иные меры в соответствии с Бюджетным кодексом и федеральными законами.

Правом применения санкций обладают руководители органов Федерального казначейства. Они имеют право:

• списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, используемых не по целевому назначению;

• списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, подлежащих возврату в бюджет, срок возврата которых истек;

• списывать в бесспорном порядке суммы процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил;

• взыскивать в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, просрочку уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки;

• выносить предупреждение руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

• составлять протоколы, являющиеся основанием для наложения штрафов;

• взыскивать в бесспорном порядке пени с кредитных организаций за несвоевременное исполнение платежных документов на зачисление или перечисление бюджетных средств в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки;

• приостанавливать операции по счетам в кредитных организациях сроком до одного месяца.

Действия органов и должностных лиц органов Федерального казначейства могут быть обжалованы в установленном порядке.

* * *

Финансовое право и в его составе бюджетное право являются важной частью как юридической, так и финансовой науки и практики.

Наиболее крупные работы по этой проблематике издали:

• А.М. Гурвич. Бюджетное право по законодательству РСФСР (1918);

• С.А. Котляревский. Бюджетное право РСФСР (1925);

• М.Д. Загряцков. Бюджетное право местных Советов (1927);

• С.Д. Крылов. Бюджетное право СССР (1928);

• Е.А. Ровинский, О.Н. Горбунова. Бюджетные права местных Советов депутатов трудящихся (1972);

• М. И. Пискотин. Советское бюджетное право (1971);

• В.В. Бесчеревных. Развитие советского бюджетного права (1975);

• Н.И. Химичева. Субъекты советского бюджетного права (1979).

Большой вклад в подготовку законодательных актов по бюджетным правам государственных и местных органов власти внесли заслуженные деятели науки, профессора В.П.Дьяченко, К.Н. Плотников, Г. Б. Поляк, В.М. Родионова, профессора Л. П. Павлова, К.Ф. Шеремет, М.Н. Ходорович.