30.8. Территориальные внебюджетные фонды

Вопрос о внебюджетных фондах органов местного управления в нашей стране возник еще в конце 70-х годов. Целесообразность и возможность формирования таких фондов была предложена и обоснована в работах Научно-исследовательского финансового института Минфина СССР Г.

При проведении в начале 80-х годов экономического эксперимента в г. Поти, предусматривавшего сочетание отраслевого и территориального принципов в управлении предприятиями, расположенными на территории, Г.Б. Поляком впервые были апробированы на практике разработанные им методические рекомендации по формированию и использованию средств внебюджетных фондов.

Результаты этого опыта были положительно оценены в директивных документах Правительства о Потийском экономическом эксперименте. В 1986 г. в Постановлении Совета Министров СССР о расширении прав и полномочий местных Советов им было разрешено формировать такие фонды. С тех пор организация внебюджетных фондов на областном, районном и городском уровнях стала повсеместной.

Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» (от 15 мая 1993 г. 4807-1) предоставил перечисленным в наименовании Закона субъектам соответствующие права в области создания внебюджетных фондов. В результате к созданным на тот момент по инициативе Правительства РФ территориальным внебюджетным фондам (дорожный, экологический и др.) добавился целый ряд других, создаваемый по решению органов власти субъектов РФ и местного самоуправления. Правда, их средства в большей мере имели внебюджетное содержание, так как упомянутым Законом в качестве доходных источников установлены:

1) добровольные взносы и пожертвования граждан, предприятий, учреждений и организаций на соответствующие цели;

2) суммы штрафов за загрязнение окружающей среды и нерациональное использование природных ресурсов и другие нарушения природоохранительного законодательства, санитарных норм и правил, а также платежей, компенсирующих причиненный при этом ущерб.

3) суммы штрафов за порчу и утрату объектов историко-культурного наследия, памятников природы, находящихся в ведении соответствующих органов власти, другие нарушения законодательства об охране этих объектов, а также платежей, компенсирующих причиненный при этом ущерб. Суммы этих штрафов и платежей используются на проведение мероприятий по восстановлению и поддержанию в сохранности объектов ис-торико-культурного наследия;

4) иные доходы внебюджетных фондов в соответствии с законодательством. Законом также установлено, что налоги и другие платежи, предназначенные для зачисления в бюджет, не подлежат направлению во внебюджетные фонды, а бюджетные средства не должны перечисляться во внебюджетные фонды.

Начиная с 1995 г. законодательным органам власти субъектов Федерации в Законе «О федеральном бюджете на 1995 г.» рекомендовано консолидировать в состав региональных бюджетов средства территориальных дорожных фондов и других внебюджетных фондов, образованных в соответствии с решениями законодательных и исполнительных органов за счет специальных налогов, сборов и иных поступлений. Однако однозначных решений в регионах не последовало. Косвенно это подтверждается тем, что во всех последующих бюджетных законах эта рекомендация для региональных властей повторялась. Поэтому трудно сказать, какая часть ранее созданных внебюджетных фондов была консолидирована, а какая осталась в прежнем положении.

К сожалению, отсутствуют точные цифры финансовых ресурсов, аккумулируемых в территориальных внебюджетных фондах. Однако приблизительное суждение об их объемах можно сделать, опираясь на опыт города Москвы. Доходная часть ее бюджета в 1997 г. составила 55 трлн. руб. Финансовые средства внебюджетных фондов за тот же период, расходованные на обеспечение реализации городских программ социальной защиты населения, поддержку правоохранительных органов и строительства, составили 15,4 трлн.

Законодательные акты предоставляют право представительным органам власти субъектов РФ самостоятельно образовывать любые внебюджетные фонды. Поэтому наряду с общераспространенными территориальными фондами (как правило, являющимися отделениями федеральных фондов) существуют отдельные специфические внебюджетные фонды территорий.

Примером такого фонда может послужить внебюджетный фонд Тульской области, предназначенный для создания финансовых резервов с целью оказания срочной помощи малоимущим, больным, престарелым, органам народного образования и здравоохранения, увеличения расходов на жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство территорий, учреждениям культуры и спорта, органам внутренних дел и охраны природы, авансирования целевых программ и мероприятий по развитию территорий.

Опыт создания и функционирования внебюджетных фондов в городе Москве.

Московская городская Дума 28 июня 1995 г. приняла Устав города Москвы, в гл. 3 которого закреплено территориальное устройство города: районы, административные округа и другие части территории города, имеющие наименования и границы, закрепленные городскими правовыми актами.

В гл. 6 Устава определены финансово-бюджетные отношения, согласно которым финансовые ресурсы города Москвы включают в себя средства бюджета города, средства внебюджетных и валютных фондов города, иные финансовые активы, которыми город располагает в соответствии с законодательством Москва имеет единый бюджет города, который утверждается Законом города (единая бюджетная система в Москве формируется в соответствии с Указом Президента РСФСР от 28 августа 1991 г. № 96).

По представлению мэра Дума принимает решения об образовании внебюджетных валютных фондов города, утверждает Положения о каждом из них, заслушивает отчеты об использовании фондов.

Управление фондами на основе утвержденных Положений осуществляют Правительство Москвы и иные органы городской администрации.

Контроль за целевым использованием средств внебюджетных фондов осуществляет городская администрация и Дума.

На территории Москвы созданы и функционируют различные внебюджетные фонды, имеющие разные статусы, направленные на решение специфических задач.

Отраслевые внебюджетные фонды создаются при департаментах и комитетах для поддержки важнейших отраслей промышленности, науки, культуры и искусства в связи с недостаточностью бюджетного финансирования и собственных финансовых ресурсов.

Отраслевые и территориальные внебюджетные фонды имеют большое значение в формировании финансов города Москвы для реализации Правительственной программы развития города в части развития социального комплекса и мероприятий по социальной защите малообеспеченных слоев населения; развития и поддержки экономики городского хозяйства; развития городского инвестиционного комплекса.